论环境法对健康权的保障

2009-01-14吴小艳

群文天地 2009年16期

二十世纪中叶,环境问题已经成为威胁人类健康的重大问题之一,联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》对健康权做了明确规定,健康权包括自由和权利,国家对健康权有尊重、保护和实现的义务。环境法对健康权的保障还存在不足,需要不断完善。

一、环境与健康的关系

健康作为一个日常用语的涵义是不确定的,是相对的。健康有着很广泛的和主观的概念,受包括地理、文化和社会经济在内的各种因素的影响。①医学上对健康的理解经历了一个从生理功能健康观到系统的健康观的发展过程。生理功能健康观,对人的健康的认识主要是停留在人的各种生理功能正常的基础上,认为影响人的健康的因素主要是自然性和生物性的因素。正如贝克尔所说:“健康是一个有机体或有机体的部分处于安宁的状态,它的特征是有机体有正常的功能,以及没有疾病。”②系统健康观原则上杜绝对生命整体健康的还原分析,即不能将健康还原为生命机体局部结构与功能的正常。③联合国世界卫生组织1946年的宪章规定:“健康是指人的躯体、精神、社会适应能力的良好状态”。它强调健康是由三个“维度”组成,包括躯体、心理和社会适应三方面,躯体层面的健康只是健康的最基本层次。

环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。④环境问题是指由于自然界或者人类活动使环境质量下降或者生态失调,对人类的社会经济发展、身体健康以至生命安全及其他生物产生有害影响的现象。⑤环境问题最直接的后果就是损害人体的健康。到20 世纪中叶,环境问题已经成为威胁人类健康的重大问题之一,尤其是著名的“八大公害事件”,造成了人们对环境影响人类生存的普遍危机感。现代流行病学研究证实, 70% ～90%的人类疾病与环境污染有关。广大公众为了自己的生命健康安全,纷纷走上街头游行、示威、抗议,要求政府采取有力措施治理和控制环境污染,以保护自己的健康,人们对健康的内涵有了新的认识,对健康超个体之外的社会性有了新的视角。⑥

二、健康权的定义

健康权作为宪法权利受到保护首先出现在1919 年的《魏玛宪法》中规定的健康保险制度,1925 年智利则最早把卫生方面的国家义务纳入宪法。随后,其他国家也纷纷在宪法中对健康权进行规定。健康权的国际立法是健康权在国际人权法中确立的标志。世界卫生组织是第一个明确定“健康权”的组织。《经济、社会和文化权利国际公约》第12条对健康权的概念和核心内容作了最为详尽的规定。另外,针对特殊人群健康权实现的更高要求,国际人权法也做出了特别规定。《消除对妇女一切式的歧视公约》第12条对妇女的特殊健康权利作了规定。《儿童权利公约》第24条第25条对儿童健康权给予了特别的、详尽的规定,尤其特别强调要提供充足的营养食品和清洁饮水,要考虑到环境污染的危险和风险。综上所述,笔者认为,健康权是指公民享有能达到的最高的体质和心理健康的标准的权利,包括自由和权利两个方面,其中自由是指自身健康免于国家干涉,权利是指要求国家为公民实现健康提供保护和给付。健康权是基本人权,健康权既有自由权的性质也有社会权的性质,国家负有尊重、保护和实现健康权的义务。

三、健康权的内容

健康权中的自由,是指公民有权采取任何措施,以便能够享受所能获得的最高体质和心理健康标准。与国家的尊重义务相对应,公民基于自由享有免受国家干预的“防御权”,是对抗国家权力的防御性基本权利(防御权),其赋予公民一定免受干预的自由空间与行为领域。尊重的义务,要求缔约国不得直接或间接地干预享有健康权。⑦古典意义的自由权赋予人民一个免于国家权力干涉的自我决定与发展空间,但是自由权从“免受国家干预的自由”发展到“经由国家保护的自由”,自由空间的内涵往往受到法律的限制。在现代法律中,我们认为国家最重要的一项保障公民自由的消极义务就是不得随意限制或克减公民健康的自由。

健康权中的权利是指公民享有要求国家为公民健康的实现提供保护和给付的权利。上述基本权的原始防御功能,在现代风险社会中,渐有捉襟见肘的趋势,特别是环境问题日益严重的今日,人民的“消极身份”受到来自国家以外的威胁也随之日深,于此情形下,人民对国家的“保护请求权”,尤其急切,此致这一领域应是二十一世纪基本权利的重要课题所在。⑧基本权利不仅是消极的对国家的权力限制,而且是宪法目标,含有国家对基本权保护的义务,国家必须保障公民健康权免于遭受第三人之侵害。随着政治经济社会条件的发展与变化,人民在经济及物质条件方面遭遇许多问题,在“人民的自由非有国家无以为之”的理念下,人权理论有所扩张,转而要求国家应提供人民一定之给付或服务,从而基本权利的作用扩及成为一种“给付权”,是为基本权利之“给付功能”或“受益权功能”。⑨相对于消极身份免于违法干预的自由,积极身份的基本内涵是,透过“请求权”, 包括请求国家为一定的给付,藉由国家的协助,以照顾或促成健康的实现,以达到最高的体质和心理健康的标准。

四、健康权对环境法的要求

综上所述,通过以上对健康权的内容进行分析,环境法领域对健康权进行保护应包括以下几个方面。

首先,国家对健康权的实现负有尊重的义务。包括不得污染破坏环境,应该使环境保持在一个维护人的正常的健康水平的状态,至少不得使现有的环境质量恶化,造成人们健康的处于可能受损或是已经损害的状态;不得干预公民行使健康权,不得妨碍公民获得与健康相关的信息,不得阻止公民参与健康事务的管理;不得使用或试验核武器、生化武器或化学武器;国家不得任意对公民健康的自由内涵进行限制;国家不能采取使公民现有健康状况恶化的措施,不得放松对环境的管制,采取使环境质量倒退的措施;为督促国家履行尊重的义务,法律应规定公民在国家违法尊重义务时的法律责任。

其次,国家应该保护公民的健康权,国家要对第三者影响环境的行为进行规范,主要是建立和完善预防和减少环境健康风险的制度;在公民健康权受到第三人的侵犯时,提供救济的途径和方法,其应包括环境侵权法和损害赔偿法;他们应制定和执行减少或消除空气、水和土壤污染的国家政策和法律,防止水、空气和土壤受到开采和制造业的污染。此外,环境法还应特别关注特殊人群的环境健康问题,以满足他们的环境健康需求。

五、环境法对健康权保障的现状分析

上世纪80年代初以来我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策,努力控制环境污染和生态破坏,防止环境质量恶化,保障公民的身体健康,环境保障与健康保护的工作取得了较大的成绩:国家从政策上不断加强对环境的管制,以确保环境质量不恶化。明确了保护人体的健康是环境法的目的。我国已建立起比较完善的污染防治法律体系,并建立了一系列的环境保护制度,对第三者影响环境的行为进行规范,例如三同时制度、环境影响评价制度、环境标准制度、排污收费制度。此外,法律对环境污染侵犯健康权的救济作了相关的规定。

但是,目前的环境法对健康权的保障也还存在许多不足:

首先,健康权作为公民的基本权利在我国的宪法中并没有得到明确,以致于健康权作为请求国家履行义务的依据不明确。国际公约在我国并没有直接适用的效力,国际人权公约中规定的公约缔约国的义务在我国国内如何履行没有相关的规定,此外,政府保护环境的法律职责不清、法律依据不足,导致政府环境责任的缺位。

其次,我国虽然制定了比较完善的环境污染防治法律,但是我国的环境质量还是不断的下降,而且环境污染事故不断频发。某些污染防治领域的法律缺位,我国还缺少土壤污染防治和化学品管理控制方面的法律。现有的一些环境保护制度并没有与健康保护的需求相接轨,我国的环境标准不是以人的健康的需求为标准设立的,我国的环境影响评价制度也没有人的健康的影响评价的内容。此外,现行的法律还缺少一些与健康相关的环境保护制度,例如环境健康风险评估制度,以及在此评估基础上的环境健康风险预防制度。

再次,有关环境侵权的法律规定不足以保护公民的健康权。目前有关环境侵权的法律规定主要是民法通则以及散见于各个单行的环境污染防治法,其规定非常的不统一,甚至矛盾,而且这些零散的法律规定太过简单,缺乏可操作性,造成实践中公民健康权受损通过损害赔偿诉讼进行救济非常的困难。再者,在突发环境事件中健康权受到损害的主体没有明确的行政救济和司法救济的途径。

最后,特殊群体的环境健康问题没有得到专门的法律保障。一方面主要是老人、妇女、孕妇、儿童以及未出生的胎儿,因为这些人群的生理结构和免疫系统不同于一般人,健康更容易受到环境问题的侵害。另一方面主要是农村的农民,农村环境的污染问题非常严重,对广大农民的健康造成巨大的危害。原因是多方面的:首要的原因是农村地区环境立法缺位;其次,环境立法缺乏对污染转移的控制,导致农村环境在工业化过程中迅速恶化;再次,现行环境立法对农村环境污染的救济补偿机制,使农村环境在遭受城市转移的污染之后得不到应有的补偿。⑩

六、加强环境法对健康权保障的建议

首先,我国需要在宪法中明确规定公民的健康权,其最重要的意义就是赋予公民对国家的请求保障权,使国家的保障义务不是一种“慈善”行为,而是一种法律义务。并就我国缔结的国际人权公约如何在国内实施作出可行的规定,以督促国家履行国际人权公约中缔约国的义务,以促进公民健康权的实现。要纠正环境执法不严的问题,保证环境质量不下降,最重要的是要将环境保护法落到实处,提高环境保护行政执行力。要提高行政执行力,以保证政令畅通,要多和多管齐下,最根本的,是要从制度的完善和执行上,真正解决执法成本高,违法成本低的问题。{11}另外,要完善政府的环境保护法律责任,使地方政府对当地的环境质量负责,以保证环境的安全。

其次,完善相关法律和法律制度。第一,填补法律的空白,我国急切需要制定化学品控制和管理方面的法律和土壤污染防治方面的法律。第二,建立和完善相关的法律制度。一是应以人的健康为中心,完善环境标准,使满足人类健康生存与发展需要的环境要素处于人体可接受的安全范围。{12}二是完善环境影响评价制度,将环境对健康的影响作为评价的必要内容,并且要求建设单位对人体造成的健康危害进行说明,并提出相应的预防和解决办法。最后,建立环境健康风险评价制度和环境健康管理制度。美国的环境风险评价发端于以剂量效应分析为基础的人体健康风险评价,其评价的对象概括起来包括三个方面即对人体健康、生态完全存在较大风险的化学技术及其产品、生物技术及其产品以及民用核设施、核材料、电磁辐射。{13}我国在建立相关的制度时可借鉴其经验。

再次,完善环境侵权的法律救济。一是可以制定专门的环境侵权法和环境损害赔偿法。修改现有民法中关于环境侵权的规定,在各环境保护单项法律中普遍建立起诸如因果关系推定、举证责任倒置等有利于保护污染受害者权益的规则。进一步明确环境损害赔偿责任的构成要件,确定环境损害范围和损害赔偿范围,规定损害赔偿金额的计算方法、举证责任的分配、环境民事责任的承担形式、共同致害人的连带责任及环境保护共同诉讼规则等问题。针对有些环境健康损害无法通过私法诉讼获得救济这一现实,国家应建立环境损害赔偿保险制度。此外,应该考虑环境公益诉讼制度的建立,使公民能够在健康损害发生以前就通过法院的判决来排除危险,防范于未然。

最后,针对特殊人群的健康需求,应该在环境法中关注特殊人群的环境利益。老人、妇女、孕妇、儿童是受环境问题影响最大的人群,我们在相关的环境保护法律制度化中应该特别注意到这些高风险人群,做出一些特别的规定,以保护他们的健康;二是考虑在环境法中对环境污染问题对胎儿健康影响问题作出相关的法律预防和救济的规定。其次,要加快农村环境立法工作,健全农村环境执法机构,在农村地区应该建立和完善最基本的环境保护制度,能够采取切实的措施减少农村的环境污染对农民的健康威胁,例如在农村建立农业废品回收管理制度,建立一些基本的生活污水处理措施,针对农村饮用水安全采取一些具体的措施,另外增强对农民的相关知识教育及信息公开以及加强农村环境保护的农民参与和农民监督。

注释:

①《国际人权法教程》,中国政法大学出版社,伯吉特.托贝斯著,《健康权》,第341页.

②沃林斯基.健康社会学[M].北京:社会科学文献出版社,1999年版.

③刘远明,《健康是生命的内在价值》,载于《中国医学伦理学》,第20卷第3期.

④《中华人民共和国环境保护法》第二条.

⑤韩德培,《环境保护法教程》(第四版),法律出版社,2003,第6页.

⑥林志强,《论健康权的国家义务》,载于《社会科学家》,2006年7月.

⑦第14号一般性意见第33条:享有能达到的最高健康标准的权利(第12条).

⑧李建良,《基本权利的理念变迁与功能体系——从耶林内克[身分理论]谈起(下)》,《宪政时代》,第二十九卷第二期.

⑨李建良,《基本权利的理念变迁与功能体系——从耶林内克[身分理论]谈起(下)》,《宪政时代》,第二十九卷第二期.

⑩孙佑海著.超越环境“风暴”——中国环境资源保护立法研究[M].北京:中国法制出版社,2008:69.

{11}孙佑海著.超越环境“风暴”——中国环境资源保护立法研究[M].北京:中国法制出版社,2008:75.