加快发展种植业政策性农业保险的路径思考

中共安徽省巢湖市委党校课题组

摘要:种植业政策性农业保险自试点以来,发展缓慢。农民参保意识不强,投保率低;乡村干部对政策理解不透,行政推动力度小;保险公司正在建立农业保险网络,经营管理水平不高。加快发展种植业政策性农业保险显得非常重要和相当紧迫。其路径主要有:政府强力推动;典型示范激励;创新缴费模式(四种模式);健全保险网络;加快土地流转;尽快制定《农业保险法》。

关键词: 种植业政策性农业保险;困境;加快;路径

中图分类号:F84 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0038—02

我国农业保险业务自1982年恢复以来,一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元,仅占全国财产险保费收入的0.56%。种植业是农业的基础部分,加快发展种植业政策性农业保险,显得尤为重要。

一、加快发展种植业政策性农业保险的重要性和紧迫性

我国是一个自然灾害较严重的农业大国,农业生产灾害频繁。近年来,极端气候经常发生,农户积极投保已成客观需要。2008年,巢湖市庐江县也因风灾、虫灾,11个乡镇受灾面积2万多亩,保险公司赔付了83万元。以为旱涝保收的概念,已经不复存在了。其次,农业比较效益低,农民种粮积极性仍然不高,各地仍然有抛荒或隐性抛荒现象存在。没有粮食安全,保增长就会成为无源之水。农业保险可解除农民惧怕种粮高风险的后顾之忧,使其敢于扩大种植规模、提高技术含量、增加资金投入,从而提高粮食综合生产能力,实现国家粮食安全。2009年中央一号文件首次明确提出“加快发展政策性农业保险,扩大试点范围、增加险种。”这无疑是吹响了加快发展政策性农业保险的号角。

二、当前推行种植业政策性农业保险的困境分析

(一)农民参保意识不强,投保率低

巢湖市投保率较低,平均为12.13%。其中水稻投保率仅为4.9%。仅含山县投保率为29.7%,市开发区投保率为22.2%,其他县区均在20%以下,与宣城、马鞍山、安庆等市投保率50%以上相比,差距不小。

1.农民风险意识淡薄。不少农民对政策性农业保险理解不透,抱有侥幸心理,以为旱涝保收,不愿意多花钱,这是农业保险推广的主要心理障碍。

2.对乡村干部的信任度不高,担心赔偿麻烦,赔偿少。由于诸多原因,农民对乡村干部的信任度并不高,而这次保险,又主要靠行政部门推动。不少农民没有理解政府推行政策性农业保险的意图,对政策性农业保险理解不够,有时出现抵触情绪。有些农民担心参加保险,交了钱,要求赔偿时,却“求爹爹,拜奶奶”,麻烦多;有时还认为乡村干部在“找钱”,便少了投保兴趣。

3.农民收入低,进行选择性投保。据2008年安徽省统计公报,全省2008年农民人均纯收入4202.5元,人均生活消费支出3284.1元,结余仅918.4元。一些农户虽有投保需求,但因收入较低,影响了其投保意愿,从而导致农户出现选择性投保等现象。

4.农民认为保额偏低,小于成本。由于化肥农药等生产资料价格不断上涨,农户投入的物化成本逐年上升,比如水稻每亩赔付300元,仍难抵销投入的物化成本,难以化解农户的种植风险,因而农户投保意识不强。

(二)乡村干部对政策理解不透,行政推动力度小

1.思想认识有误区,工作主动性不强。一怕上访。部分乡镇对农业保险重视程度不够、畏难情绪较大。巢湖市某县17个乡镇有5个没有参加保险。其原因不外乎是,多一事不如少一事。担心搞不好,村民责怪,会闹上访。“为了群众的事,自己倒了霉,那才划不来呢!”这是“舍大家,顾小家”,要不得。其次认为收缴农户每亩3元左右的保费,要付出很大的行政成本,因小失大。基于这个认识,许多乡镇便产生了消极情绪,表现在没有将之放在当前工作的应有位置,行政推动力度不大,导致农户投保率不高。

2.宣传不深入,政策导向不明确。是“自愿保险呢?”还是“国家交多数,个人交小数,政府不但补钱,而且不强求参加保险,还要求农户自愿参加呢?”这两种宣传效果截然不同。宣传的根本目的,是发挥明确的政策导向作用,让农户理解政策性农业保险,自觉自愿、心甘情愿去参加农业保险,而不是不做好深入宣传动员工作,只过分强调农民自愿。对政策性农业保险来说,那不仅会断章取义,而且会导向相反。

3.农险工作没有纳入各级政府考核之中,因而政府的压力较小,其推动力度有限,严重制约农险工作的积极开展。

(三)保险公司正在建立农业保险网络,经营管理水平不高

1.机构不全,没有建立网络体系。政策性农业保险的工作,主要在乡镇。而保险公司机构网络覆盖面不足,服务难以到位。很多乡镇没有保险人员、办理场所等。网点建设是保险公司的当务之急。

2.防灾减灾、查勘定损理赔较难。由于网点建设没做好,目前存在勘查不迅速,农民不满意、对付不及时的情况。调研中常听到的一个词“两难”,即缴费难、理赔难。缴费难,难在涉及到政府的推动与否和农户是否积极参与。理赔难,难在查勘定损较难。种植业出现灾情,经常“与时俱进”,如虫灾定损难,因为它随时变化,很难判断,即使能判断,也要花费大量的时间成本和经济成本。

3.利润不大,主动性不强,保险公司有畏难情绪。目前,政策性农业保险处于试点阶段,政府不允许较大的盈利,保险公司又要大量的投资,两相比较,心理落差较大,难免存在消极态度,表现为工作主动性不强。

4.道德风险难以防范、控制。目前计税田亩与实际面积存在差异,保费计算不一,带来赔偿计算不同;有的农户选择易受灾田亩投保,其他地块不保,理赔时产生麻烦。此外,由于种植业保险标的是具有生命力的植物,风险因素较多,而且主体因素难以确定,加上保险网络在乡镇还没有实现全覆盖,农户和保险公司之间信息不对称,增加了防范控制道德风险的难度。

总之,当前制约政策性农业保险快速发展的主要矛盾有两点:一是政府推动是关键,二是保险公司落实是重点。二者工作的焦点是让农户真正理解政策性农业保险政策,从而使其积极自愿投保。

三、加快发展种植业政策性农业保险的路径思考

政策性农业保险是一个系统工程,涉及到多个主体,一般来说至少包括政府、保险公司、农户三个主体。因此,要设计出一个“政府、保险公司、农户”三方均满意且可持续发展的联动方案。

1.政府强力推动,宣传落实政策。政策性保险与商业保险的最大不同就是,投保阶段政府给予推动,各级财政拿80%配套资金,保险公司具体经办,农民只需支付20%的保费。且赔付超过一定限度时,政府予以赔偿。现在保成本,今后还要保产量、保收入。政府负有不可推卸的责任。调研时,市县保险公司领导深切感受:没有政府强力推动,政策性农业保险寸步难行。各级政府要加大行政推动力度,建立健全县、乡、村工作网络,保证人员、经费、办公场所及时到位。政策性农业保险工作重点在基层,要赋予乡镇政府与村委会农业保险推广职责,并加大督查考评力度。尤其是乡镇政府要高度重视,积极支持,加大宣传力度,针对农业保险特点和农民群众需求,用身边的人身边的事、通俗易懂的形式教育群众,通过宣传,将“多年致富,一灾返贫”、“政策性农业保险是花小钱买大安”的道理深入人心,让农民真切的感受到政策性农业保险确实是一项惠农政策和民生工程。

2.典型示范激励,吸引农户参保。种粮大户投保积极性高。庐江鸿润养殖有限公司总经理陈鸿斌投保后说:“我这一旦受大灾,可不是几万块钱的事情了!现在国家出台这么好的政策,真正给我们搞农业的买了个心安啊!”政府可以组织陈鸿斌等现身说法,动员农户投保。另外,让个别积极投保的农户来宣传政策性农业保险的好处,使农户看得见,摸得着,心甘情愿。此外,由于农户投入的物化成本逐年上升,为减轻农户负担,提高农户投保积极性,中央政府应逐年提高保额标准。同时对未发生灾害理赔的种植户,在续保时逐年给与保费下浮的优惠,以激励农户积极续保。

3.创新缴费模式,提高投保概率。当前的缴费模式可以称之为农民自交式,即农民自己交保费的20%,各级政府拿80%,农户每亩只要交3元左右,即可以投保。事实显示,农户投保率并不高。应该创新缴费模式,切实提高投保率。以下四种模式,可供选择。

其一,种粮大户代理式。由于种粮大户投保积极性高,可以发挥其传帮带作用,劝其代理农户投保业务,明确其投保责权利,这样对缴费、理赔都有好处,更能加快发展某一区域政策性农业保险。其二,行政村代理式。行政村可以发挥其集体组织的功能,全权代理村民投保业务。当然,除了制定相关的政策外,经办人员一定要务实勤快,群众信得过。其三,政府代扣式。由于收缴每亩3元的保险费,需要投入大量的行政成本。而对农民的粮食直补资金也是通过政府发放。因此,可以化繁就简,从中代扣。当然,一定要跟群众讲清道理,并公布所扣项目、资金。让群众一目了然,心服口服。其四,政府代交式。由于田亩数不明确,在发放粮食国家直补资金时,引发很多负面效应,政府政策意图没有得到实现。因此可以结合农业保险,来核实田亩数,然后公平发放各种惠农资金。国家可以规定在一定的期限内代替农户上交保费,以查清农户土地的真实数据。这样既能加快政策性农业保险,又能获得真实的土地数据,可谓一箭双雕。所花费用,也不占多大的资金盘子。

4.加大保险力度,吸引农户参保。保险公司要尽快健全网络,及时查勘理赔,让农户切实感受到投保的好处,使其心甘情愿主动投保。

5.加快土地流转,加快发展保险。农户居住分散,且人均土地少,即使全部参加保险,保险公司也难以应付。从实践来看,查勘、理赔的程序需要大量的时间成本和行政成本,这难免制约保险公司的工作效率,影响农户的期望值。政府应该在开展农业保险的同时,加快土地流转,培养种植大户,这样既能促进现代农业发展,提高农户收入,又能加快发展政策性农业保险。

6.尽快制定《农业保险法》,提供法律支持。对政府支持农业保险的作用也应以法律形式予以具体明确。西班牙农业产值50%以上来自于种植业。1978年,该国《农业保险法》颁布后,农民参保意识明显增强了。

参考文献:

[1]方华.保障稳产增收 政策性农险欲加快步伐[EB/OL].金融时报,www.cnfol.com,2009-02-04.11:11.

[2]《巢湖市2008年度政策性农业保险试点工作情况总结》及相关调研材料[R].(责任编辑/ 李璐瑶)