历史上官府应对信访的规则

完颜绍元

投诉公车，必须接纳

两汉以公车署为中央信访接转机构的制度沿袭到魏晋南北朝，惟隶属关系常有变化，如三国魏时，公车归皇宫警卫司令(卫尉)领导，东晋和南朝宋、梁的公车，归皇帝的侍从顾问机构门下省领导，北齐则将公车署划归卫尉等领导。总体上看，该机构一直是君主于行政、司法乃至监察系统以外直接了解社情民意的管道。如北魏文成帝在太安元年(455年)发过一个诏书，道是特派尚书穆伏真等三十人巡行州郡，民众对地方长官或褒或贬及冤屈等事，可以直接向这些中央特使反映，如果“使者受财，断察不平，听诣公车上诉”，就是说假定巡视团也腐败了，还有一条赴公车上访投诉的门路。

再如北齐制度，凡行政系统不予受理，而当事人认为有枉屈要申诉的，公车署必须接纳；倘判定应予奏闻的，就要递呈皇帝。

不过制度和责任都是写在纸面上的东西，能否认真贯彻，还是与政治环境及吏风密切相关。如北魏孝明帝即位之初，尚书令即政府首脑元澄奏利国济民事凡十条，又奏垦田授受之制八条，“甚有纲贯，大便于时”。很有一点荡涤积敝、咸与维新的气象，一时间前往公车上访上书者甚众，“公车署以理冤事重，奏请真案”，就是请求调取存档以供澄清原貌，分析处理。元澄认为政府档案多“以秘要之切”，应“防其宣露”，但公车署既然肯切实承担起关心民瘼、化解矛盾的责任，行政部门也应该配合，“宜缮写事宜，以付公车”(《魏书》卷十九)。

民众来京上访悉集华林东门

但是，这种昙花一现的新政局面很快便被统治集团内部的权力斗争冲毁，《魏书》卷十引孝庄帝诏书称，孝明帝当国后期，“法令昏泯，怀忠守素[者]拥隔莫申，深怨宿憾[者]控告靡所”，所以到孝庄帝即位后，由于“横被疑异，枉见排抑”，或因“选举不平”、或因“赋税烦苛”等缘故而赴京师申诉者极多，“其有诉人经公车注不合者，悉集华林东门”。用白话解，就是众多被公车署拒之门外的上访者都聚集到皇家别墅华林园的门前。据后文“朕当亲理冤狱，以申积滞”的语气，大抵就是借这种行为以求直达天听、亲自过问吧。

何以公车署会驳回这么多上访人和投诉者呢?当然也要作具体分析，其中大约不乏反复缠诉的所谓“刁民”，或如前文所述西汉时那类别具用心“自炫鬻者”。何况径诣公车毕竟是一条比逐级申告省时省力得多的捷径，要让一个编制小、级别低的公车署给每个人都有满意答复是不可能的。但从前面元澄对于公车署“奏请真案”的答复来看，恐怕更多的缘故还是不愿意为此得罪行政司法当局，这就是封建时代官官相护的痼疾。况且面对这么多投诉，一一分析梳理也是极费工夫的工作，省得给自己找麻烦。

官员心态影响信访结果

此外，即使公车“经判奏闻”的信访卷宗，仍旧要先由君主侍从审阅，这又是一关。仍以《魏书》的记载为例：太武帝时，上谷民众上书，诉说该郡的土地被皇家苑囿圈占太多，用现代话讲就是土地征用，由此造成农田大量流失，“乞减太半，以赐贫人”耕种。尚书令古弼看过这份“群众来信”后，认为有道理，便去找皇帝商量，然而太武帝竟不知有这份上书。

按吏民上章皆由公车署接转的信访体制，似乎不合情理。可能的解释是：古弼站在行政首脑的立场，当然是可征税赋的耕田愈多愈好；但协助皇帝处理上书的秘书却认为这是对皇室权益的叫板，所以故意给压住了。另外，古弼既然也能见到这份上书，说明行政机关也有接受投诉的管道。所以这个故事还隐约折射出不同部门在信访机构设置和运作上的心态差异。

“细民言事，咸为申达”

作为君主耳目之设和知达下情的信访接转机构，汉魏南北朝的公车署前，大多竖有谤木和肺石当作标志，北宋沈括在《梦溪笔谈》里写道：“长安故宫阙前，有唐肺石尚在，其制如佛寺所击响石而甚大，可长八九尺，形如垂肺”，看来一直持续到唐代还有。后来又添置了在朝堂外设登闻鼓的措施，取名“登闻”，意思是臣民有谏议或冤情要诉，却遭压制，可以径去阙前击鼓，登时上闻。《晋书·卫瑾传》里有“挝登闻鼓”的描述，说明晋时已有。北魏太武帝也曾有“阙左悬登闻鼓以达冤人”的诏令(《资治通鉴》卷一二二)，是承袭前朝，其后唐宋因之，一直存在到明代。

南朝的梁武帝尤擅显示关心民瘼，多次颁诏解说“屋漏在上，知之在下”的道理，要求各级政府必须做到“细民有言事者，咸为申达”。他刚即位时还有个创新，诏令“于公车府谤木、肺石旁各置一函”，凡批评时政、谠言谏议而当官者不肯代为奏闻的，可以投书谤木函中，凡受豪门欺凌、官长压制而“欲自申”的，可以投书肺石函。由于这两个信箱都是密封的，写信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御览。

武则天创设“意见箱”

唐初君臣惩于杨隋二世而亡的教训，对全面而随时了解下情的重要性大多有清醒认识。武则天对下情上通更为重视，有个参加徐敬业叛乱而获免的鱼保家为表忠诚。写信给她，“请铸铜为匦以受天下密奏”，其实就是梁武帝搞大信箱的办法。

按《唐会要》等文献记载，这是一个呈方形的铜箱，分为“四隔”即四个部分。表面按东南西北方位涂上青红白黑四色，“上各有窍，以受表疏，可入不可出”，就同现在的邮筒差不多。青色一面称延恩匦，专门接纳对国计民生方面的建议；红色一面称招谏匦，欢迎投书批评时政得失；白色一面称申冤匦，“有欲自陈屈抑者，可投书于素匦”；黑色一面称通玄匦，说是让大家“告朕以谋智”的。

铜匦放在开放性的庙堂上，并设匦使院为专职机构，选谏议大夫、补阙等言官为知匦使，专管接受来信来访；侍御史等为理匦使，专司受理分析和据状奏闻。后来中书门下、御史台也择员参与知匦理匦，使成为一个具有较高专业水平的信访受理班底。

有些书上把铜匦称作“告密箱”，显然系对武氏的偏见，我赞成茅金康先生的见解：“武则天设置铜匦的初衷是听取各种意见，以达到‘大收人望的目的。如果称之为‘意见箱，似更合适”(见《文史知识》1997年第2期)。事实是武则天退位后，匦函制度一直保持到唐代灭亡，匦使院成为专职的中央信访机关，而从汉代沿袭来的公车署则退为宫门传达室。

来京上访，疏导管理

再如，当时尚无全国联网的民办邮政，如果不能托人代为投匦，许多从外地来京投匦者的性质其实就是“上访”，假如疏导管理不当，也是令人挠头的问题。对此，唐文宗时任理匦使的李中敏在总结以往经验的基础上，搞了一套措施，大抵是：凡来投函者进入光顺门时，应该由负责京师治安的金吾卫问明姓名住居去处，或由金吾“责定住处”，匦使院收状后，“便差院子

(杂役)审复”，再照会京兆府备案，既方便本司及有关部门在受理时“或要召问”，又避免了外地来京上访人员任意行止的无序化。“如过旬日无处分，即任东西”，大概就是若在十天期限内没有答复。便要离京等候结果。

另外，匦函制实行后，还曾发现有人借投函搞匿名攻讦或诈伪的现象。对此，理匦院曾依照汉晋做法，要求投函一式两份，由知匦使先验副封，判别是否伪滥再予受理。但也有人认为先验副封不啻是先设一道裁决可否的关口，违背了下情上达的置匦本意。几经反复后，勘验副封的措施最终罢废。

“进扰公庭，递解回籍”

唐代的匦制究竟取得多少实效，很难一言以蔽之。笔者看到的几则评判性文献，多从“献计献策”类型的上书着眼。据唐玄宗时吴兢的《上皇帝纳谏疏》，凡议论时政“言有可采，但赐束帛而已”。而假如切辞忤旨，触怒龙颜，便有“朝堂决杖，传送本州”的危险。不过想走终南捷径的还是大有人在，如唐宣宗的一道敕书所言：“有已曾进状，令所司详考，无可采取，放任东西。未经两三个月，又潜易姓名，依前进扰公廷。”照此看来递解回籍的比例也不会太高。

武则天时，侍御史徐有功的上疏中提及“陈屈审冤”类型的上书情况，直言“设匦投状，空有其名，竟无其实”，乃至“延引岁时，拖曳来去，叩阍不听，挝鼓不闻，抱恨衔冤，吁嗟而已”。但假定绝对是这个结果，匦院早就关门，不会再有以后的各种措施出台。总之，还有待依据翔实的史料进行分析，惟不能对其效果作过高估计是肯定的。

要投诉，先付钱

此外，投匦还要付费。《客语》云：“凡投匦有费。谓如投匦，亲事官每名两贯文，大率费不下一二万。”制度：登闻院收到上书后，除事关紧急约时通进外，要把投函放进特制的铜匣里，按五日一通进的规定，送进宫内，负责抬、背铜匣进宫出宫的吏卒就称“亲事官”。假如这项工作至少有两个亲事官搭配做，那么投匦一次的付费就是四贯文即四千钱。比照《宋会要》记载的“和买夏税纳绢每匹折纳价钱二贯文足”，就是两匹绢的价值。这还是政府的“和买”价，市价又过于此，可见上书的代价不低。惟既然每年能收费“不下一二万”，说明上书者还是不少。

需要指出的是，这种“亲事官”都由皇城司即宫城警卫局属下的禁卒充任，并不属于登闻院编制。这样看来，付款投匦多半不是祖宗定制，而是皇城司自己搞出来的收费项目吧。由于这笔可观的进项既打不进登闻院的“机关收入”，也非亲事官个人所得，故《客语》又说：“而两院及亲事官等不喜人来投[匦]，多深藏匦，置人所不见处。”仅从这些障碍来评判，上比汉唐，下比明清，北宋信访机构的衙门作风大概是最严重的。

院判野蛮执法小贩击鼓鸣冤

通政司接受投书递状外，明代也有“置登闻鼓于午门外，日令监察御史一人监之。凡民间词讼皆自下而上，或府、州、县、省官及按察司不为伸理，及有冤抑重事不能自达者，许击登闻鼓，监察御史随即引奏，敢沮告者死”(《明太祖实录》卷三七)。但同时又限定，凡户婚、土田、追偿财物等民事诉讼，不许进京呈控，更不许击鼓。

《明史·吕维祺传》里有“且登闻频击，恐长嚣讼风”之语。从记载看，剔除属于司法审判程序内的京控不论，明代击鼓的事例的确远比宋代为多。尹韵公著《中国明代新闻传播史》述有一例：明英宗正统年间，太医院院判钦谦路过长安门，看见有人设摊售药，便上前干预，引发争执。当时的太医院兼管药政，院判兼有医药总局副局长的身份，假如此人确系无证或违章经营，钦大人亲自过问亦未尝有错。但他执法不文明，看见对方竟敢顶嘴，马上命随从当街将其杖责七十。卖药人老婆立即奔至西长安门外击登闻鼓喊冤。事情闹大了，大家都说一个六品官员竟因区区小事而于朝门前杖人几死，实在不像话。明英宗便顺应舆情，责成钦谦将售药者治愈，否则便要他偿命。因知这个登闻鼓还没落到绝对是个摆设的地步。

回头再看通政司对民众呈诉的受理，虽然远不能同朱元璋坐金銮殿时相比，但也有见点颜色的。如明宪宗成化四年(1468年)，山东费县知县殷礼遭人诬陷，被该省按察司逮捕下狱，当地民众集体上访，前后几批达数百人，呈列殷知县便民之政二十二条，结果皇帝诏都察院调查审理(《明宪宗实录》卷五四)。又明武宗正德六年(1511年)六月，有个在大理寺任职的官员洪聪还乡探亲，幕后插手了地方上的一件诉讼案，败诉方俟其还任时，尾随到京师呈控，经查证，洪聪确有请托情节，“降二级调外”(《明武宗实录》卷七六)。

因循敷衍，激变良民

两宋以来，地方各级政府受理诉讼的第一道关口，是衙门前都设有开拆司，先检查诉状，按规定应该受理的，不收下便是违法；不合规定的便可以驳回。但如果是反映情况、投书建言或检举揭发之类，就未必有成文律例可依了。据《镜湖自撰年谱》的作者段光清说：“[省府]上司见人多，不敢不收其呈。”可见即使是“放告”日子，若放在平时，也是可以拒绝的。收下后怎么办呢?因为作者清道光年间以候补知县身份在杭州实习，亲眼见其“收呈之后，仍批发府、县，府、县再详上司，仍是带征带缓之一说”。就是把皮球踢来踢去，税赋征收一文不能减免，操作时不要搞得太急，别闹出事来就行了。

段光清感叹：“虽曰民情日坏，无乃临民之官又素无忠信以入民心也。”看来他对各级衙门如此敷衍民众上访是不太满意的。其实真要减免赋税，就需要逐级向上面直至皇帝本人反映情况，并正式提出建议，但后果很可能是自讨没趣，所以大多数官员是不肯承担这种责任的，宁可一天一天拖着。但《年谱》又记载，随后便是“更闻奉化县以征收钱粮，乡民滋闹，县官逃至府城”，矛盾激化了。接下来，“庸官”被参是逃不了的，还要捉拿“刁民”。假使当初都能以务实态度对付群众信访，又何至闹出乱子呢?