对“高考移民”问题的法理思考

马岩茹

摘要本文从法理研究的角度入手,分析了“高考移民”背后所蕴藏的规则失效的理论现实,并就如何应对制度变迁下的规则失效,提出了相关见解。

关键词法理学 “高考移民” 规则失效

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-231-02

一、“高考移民”现象下的规则失效问题

在制度变迁的背景下,高考移民所冲击的是整个高考制度下的规则体系。通常情况下,一个高中毕业生必须在户籍所在地参加高考,先提出高考志愿,然后由各所大学依照各自在各省的录取名额,划定录取分数线,照考生的高考分数由高到低依次录取,这是整个高考制度所规定的高考录取流程。自 1977年以来,以上流程保证了千千万万的高考考生走进大学校门,高考制度使得中国社会维持了一个相对公平的人才流动制度。

随着社会的发展,高考制度的规则流程虽然没有改变,但是促使人们遵守规则流程的原因却发生了变化。全国各地区经济社会发展不平衡的大环境下,各省原本就存在的各种差异愈加明显,包括高考录取名额差异、高考录取分数线差异、高等教育资源分布差异,以及参加高考考生人数的差异等等。人们发现,在不同的省市,高考考生凭借相同的高考分数所能进入的大学可能会有天壤之别,更不用说高考试卷难易程度的不同了。这是对高考制度的极大挑战,人们开始产生投机心理,高考移民由此产生。

二、我国“高考移民”现象的法理分析

(一)高考移民是社会个体内心对规则本身效力的否定

如果规则由社会个体内心加以承认,它就会自动被执行;否则,规则失效就有可能发生。由于社会个体在根本上都是自利的,那么规则对于个人而言就是自身利益的实现工具。规则的效力和制度环境密切相关,在一个小型社会,规则只需要设定义务即可满足社会的需要,因为在时间和空间的层面,小型社会对规则的要求是个人所能够控制的。换言之,在一个小型社会中,比如村落之类的社会,规则的有效性得到了每个人的背书。假设一下,在这样的社会中,一个人否认社会规则的效力,比如突然偷盗,那他可能被发现的几率是极大的,所可能遭受的惩罚也是采取偷盗行为得到的好处所不能弥补的,更不用说可能被整个社会遗弃的结果了。所以,在一个小型社会中,规则的有效性是得到完全保证的。人门把对规则的遵守演化为神谕、道德、社会习惯等形式,规则在这样的表达方式下具有完全的有效性。在这种情况下规则失效几乎不会发生。

(二)高考移民是对保证规则效力的外在执行的考验

当规则不被社会个体内心所承认之后,规则保持效力的惟一途径就是由外在执行加以强制保证了。在一个大型的社会中,仅凭个人的力量很难满足社会对规则的需要。原因如下:一是没有统一明白的规则体系将导致个人行为的混乱,因为个人无法在认知范围之内了解所有的规则;二是规则的产生将不再仅仅自发形成,大型社会中的国家将根据社会需要颁定规则,在面对这种规则时个人更加显得无所作为;三是个人无法监督他人承认规则的有效性,社会容积的增大意味着陌生人的出现概率加倍增加,规则在陌生人之间存在效力的可能性随之降低。在这样的社会中,仅仅依赖社会习惯等小型社会所拥有的保证规则有效性的手段是无法维持秩序的。如果去掉了缺乏执行力度的规则约束,社会暴力和混乱就会增加。

(三)高考移民现象的消除必须依靠规则的外在执行

在现代,制裁主要交由国家执行。私利不能完全保证规则的遵守,因此由国家出面赋予规则某种象征意义,威胁潜在的违规者不要采取某种行为。比如,缺乏强制力的交通规则不能防止人们闯红绿灯的行为,国家出面制定了交通法规,潜在的语义就是“如果违反,将被处罚”,由此保证了交通规则在现代社会的效力。在这里,国家发挥了明显的制止作用。对于高考移民来说,各地政府出台的限制政策无疑就是制裁。国家通过对高考移民行为的制裁来防止高考规则的失效和高考制度的最终瓦解。当然,国家的制裁并不一定保证规则效力的不可侵犯性。如果国家的制止作用至高无上,就不会发生众多的违法犯罪现象了。国家的这种出面主要是提高了潜在违规者的行动代价,促使后者在违规时必须把国家制裁的代价考虑在内。比如,各地政府要求具有户籍、学籍达到一定年限,或者拥有当地户籍必须购买当地房产等政策,就是对高考移民的一种限制。

三、我国“高考移民”现象的具体分析

(一)“高考移民”现象的影响

其一,高考移民打破了原有相对平衡的高考招生秩序。这种行为对高考制度的影响是根本上的,极大地损害了高考制度的公平性。

其二,高考移民现象容易激化矛盾,引起群体性事件,影响社会稳定。目前,高考移民在一些地区已经引起了户籍迁入地社会的不满,尤其是一些教育欠发达地区,当地考生与高考移民之间的矛盾冲突日益激化,甚至引发了一些群体性事件,例如在海南、新疆等地就出现过当地考生集体罢课、静坐,与当地教育主管部门交涉等事件。

其三,高考移民容易增加腐败行为。关于“高考移民”带来的灰色经济问题频繁出现在各种媒体的报道当中。黑中介公司买卖户口、伪造居住证明、伪造学籍等行为容易判断,司法机关也容易介入。但是,高考移民给移民对象省份的饮食、住宿、交通和教辅行业所带去的巨额利润却不能简单判定和轻易阻止。更不用说采取合法手段拥有移民对象省份户口的行为了,以购买当地房产获取户口的行为为例,地方政府对此类行为的围堵明显不易,甚至政府内部会产生反对之声,原因很简单,购买房产会刺激当地的经济繁荣,有利于某些部门和个人的利益。

(二)当前针对“高考移民”的措施和不足

我国目前对高考移民现象的措施值得商榷。高考移民现象有两个特点:具有流动性,即高考移民通过正常的户籍迁移与学籍转移,到原居住地以外的其他地方应考;具有投机性,即高考移民通过不公平竞争而获得功,间接剥夺了移民对象地的高考考生上大学的机会。2005年9月23日,针对高考移民的以上两个特点,国家教育部教学厅出台了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》,一些地方政府也采取措施,有的表示要严格考生资格审查,有的制定了严格查处“移民”考生的具体规定。

然而,这种“只堵不疏”的做法不能从根本上消除高考移民现象。

其一,“只堵不疏”不足以保证高考倾斜政策的顺利实施。实行高考分数和录取率向教育欠发达地区倾斜的政策初衷,是帮助这些地区提高当地教育乃至经济水平。然而,效果并不理想。一则许多教育欠发达地区的考生上大学后并未回乡,这些地区的人才流失现象仍然严重;二则欠发达地区的基础性教育仍然落后,高考的倾斜政策有拔苗助长的嫌疑。因此,高考倾斜政策的社会效果并不是当初出台政策时所预计的那样,高考移民现象说明高考的倾斜政策有必要重新考虑。

其二,“只堵不疏”不足以杜绝高考移民现象。高考移民是高考考生及其家庭针对高等教育资源分布不均衡所采取的自利行为。只要分省市的高考区别对待、各自录取格局存在,高考移民的行为动机就将存在。假如这种格局是合理的,那么各省市限制高考移民的政策就是合理的。采取这种限制的出发点是“防止当地考生的上大学指标被挤占”,需要反思的是这个出发点是否真的合理。因为地域的不同,同样的分数,甲考生可以上名牌大学,乙学生只能上专科学校,这并不是一种社会公平的资源分配体制。

其三,“只堵不疏”将促使高考移民以更隐秘的方式继续移民行为。首先,纵观各地封堵高考移民的行政措施,无不是在户籍、学籍上限制高考移民的迁入,进而防止高考移民参加高考。这样的政策在内容上全国不易统一,执行上不易到位。最可能出现的情况是,普通的高考移民被这些限制政策挡住了移民的去路,但是“有办法”的高考移民及其家庭仍然能够越过这些障碍。这又造成了新的社会不公平,对力求公平的高考制度破坏更大。其次,行政封堵措施无法促进当地教育的革新和发展,具有地方保护主义的嫌疑,从而无法实现真正的教育公平。

四、“高考移民”问题的应对之策

(一)国家在“高考移民”问题解决中的重要性

在高考移民现象的具体解决方面,突出国家的影响理所应当,原因主要在高考制度本身是国家的产物。通观高考制度的性质、历史、特征和现状,国家力量在高考制度的建立、发展、完善方面起着至关重要的作用,脱离了国家力量得到支撑,高考制度将不复存在。在一个迅速发展变化的社会中,国家的外在执行更显重要。

一个法治国家,其对高考移民的影响主要是通过法律实现的。具体言之,主要应当从宪法、行政法的角度进行干预。第一,在宪法中明确公民平等受教育的权利,建立教育权利的违宪审查机制。我国目前已经初步形成了一个教育法制体系,但仍然存在不完善的地方,争取平等受教育权利写入宪法,完善教育立法与执法是在法律规制层面上解决高考移民现象的首要条件。第二,通过行政法的手段,明确高考移民的法律责任,针对高考移民的行为设置行政处罚种类、幅度和程序等等,是在法律执行层面解决高考移民现象的关键所在。

高考移民现象的解决过程注定是一个漫长的过程,因为这是一个涉及社会方方面面的问题,高考制度的完善、教育资源的均衡、社会阶层的分化、社会财富的分配等等,几乎所有的社会问题都和高考移民现象有关联。问题解决的过程就是制度创新的过程,也是规则不断失效和有效的过程。国家在这一过程中,起着重要的作用。

(二)“高考移民”问题的具体应对之策

为了制止高考移民的破坏行为,对高考移民的整治在全国各地区都已经展开。由于制度变迁下的规则失效主要应该是规则的外在效力加以控制,所以人们对高考移民现象的解决都是从国家力量的制裁角度出发的。目前,针对高考移民现象,笔者主要提出以下建议:

1.加大行政控制力度

行政控制是指运用行政管理权和处分权,化解移民考生的不当得利,从而惩罚高考移民。这种行政控制具有成本低、见效快的特点。分为相对柔性的行政控制和比较强硬的行政控制手段,或者取消高考移民的高考报名资格。即在高考之前查询本地区的应届高考考生,一经发现高考移民,将取消该高考移民在该省参加高考的资格;或者取消高考移民的高考成绩。即在高考之后查询本地区的应届高考考生,一经发现高考移民,将取消该高考移民在该生参加高考的成绩。

2.促进教育公平

高考移民现象的出现和教育不公有着直接联系,因此消除高考移民现象必须从解决教育不公入手,具体说来有:首先,加大对西部地区的教育投入,提高当地教育水平。其次,在坚持国家对西部地区考生实行的政策倾斜的同时,进一步提高高考入学门槛,如规定在当地较长的居住年限、严把报名关等。最后,要彻底解决高考移民现象,需要建立全国统一的高考录取分数线,赋予高校完全的招生考试自主权,同时促进高等教育资源在全国的合理布局。

3.改革高等教育招生模式

在“逐步走向教育大众化的基础上,分数可以一样,收费可以有差距”的设想下,改革高等教育招生模式,使得高考成为打破地区限制、凭借考生个人能力加以竞争的选拔机制。一是缩小各地高考分数线的差距。尽管短期内缩小高考分数线的差距并不现实,但从长期的发展趋势来看,国家在招生中的分数线和录取率应该统一。可以选择两种方式进行努力,一是保持现行的分省划线格局,打破录取名额的分配机制,打破地方保护主义的地区限制,按更合理的分配标准来分配录取名额,比如可以按照参加高考的考生人数分配录取名额;二是改变分省划线格局,全国统一划定高考分数线。根据地理位置、各地区教育投入、地区人均收入、地区教师数量和质量、地区教师工资、学校类别等影响教育水平和学生质量等因素测定修正系数,用统一的高考分数乘以修正系数,从而使得高考分数更具有可比性,让各地分数相当的考生都有相同的录取几率。三是弱化高考作用,强调终身教育。随着知识经济的到来,“学习化社会”逐渐形成。终身教育是知识经济社会的必然要求,单一的考试选拔方式不再适应社会发展的需要。高考移民现象的出现与过于强调高考的选拔作用有密切联系。弱化高考作用,让人们有多元化的选拔机制和更多的选拔机会接受高等教育;强调终身教育,改变高考“一考定终身”的考试性质,这样就能较为完善地解决高考移民现象。

参考文献:

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