弥补法律缺陷防范金融风险

徐 持

摘要2007年初以来,美国出现了一场次级抵押贷款危机,这场危机后来演化成为全球金融风暴,并以惊人的速度蔓延,对西方金融机构和全球金融市场的冲击不亚于10年前的亚洲金融危机。它与美国房地产的衰退结合发酵,使美国经济的发展进一步放缓,并对世界经济产生一定的负面影响。造成这场次贷危机原因很多,本文试图从法律角度分析促使危机发生的原因,并从中得出其对我国公法和私法的法制建设的重要启示。

关键词次贷危机 金融监管 信用立法 住房保障立法

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-121-02

一、次贷危机爆发的法律原因

(一)金融监管法律的缺位

次贷危机是一场发生在美国,因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的金融危机。在美国,收入低且不稳定,信用等级在一般以下或没有信用记录的人,根本没有资格获得常规的住房抵押贷款,但是,具有惊人金融产品创新能力的美国金融机构决不放过任何一个攫取财富的机会,他们之所以贷款给这些人,是因为贷款机构能收取比良好信用等级按揭更高的按揭利息,在房价高涨的时候,由于抵押品价值充足,贷款不会产生问题;但房价下跌时,抵押品价值不再充足,按揭人收入又不高,面临着贷款违约、房子被银行收回的处境,进而引起按揭提供方的坏帐增加,按揭提供方的倒闭案增加、金融市场的系统风险增加。

1933年美国大萧条后制定了格拉斯——斯蒂格尔法案,该法案规定金融业实行分业经营,银行不允许从事证券业务。但由于美国金融资本业的特殊要求,在金融资本多年游说的情况下,于1998年被废除。安然事件后,美国国会又于2002年通过了萨班斯—奥克斯利法案。该法案对上市公司和证券业提出了严苛的监管要求,曾一度使得美国证券业出现低迷。萨班斯—奥克斯利法案出台后即面临了很大压力,在这种情况下,该法案经过了多次修订,放宽了监管要求,美国金融业的自由化事实上更进一步。

正是在这种大环境下,美国立法机关为金融自由化打开了方便之门,孕育出了次级贷款以及各种金融创新产品,美国金融业资本的快速扩张也使得金融业逐渐出现产能过剩情况。在法规逐步放松的同时,住房抵押贷款证券化的实行却缺乏必要的法律监管,在其市场准入、运行过程、风险防范等方面,都没有形成一个严格而合理的监管体系,没有专门立法,这使得各相互连接的各个市场处于一个较大的风险中。监管的放松使次级贷款规模获得爆炸式增长。与此同时,随着抵押贷款市场的发展,出现了很多如抵押贷款经纪人这类新型放贷人,这些放贷人并不受制于联邦和州银行监管的安全性和稳健性规则,也不受制于其他的联邦监管制度,这就形成了法律真空,诱发了许多信贷欺诈。

(二)抵押贷款法律构建存在缺陷

房地产市场主要由房地产开发商、购房者、投机者构成。这三者无一不高度依靠银行贷款。在某种程度上,次贷危机的爆发源于次贷抵押制度本身的法律构建。在美国,次贷危机中首付比率通常都很低。在2004年,25%的购房者和42%的第一次购房者利用“零首付”抵押贷款购买房子。从表面看来,美国住房抵押贷款设置了担保,转移了风险,但实际上由于法律结构的差异,这种担保名存实亡。众所周知,当事人对担保物的房产仅仅享有名义上的所有权,而不是事实上的所有权。然而,在令人眼花缭乱的金融创新之后,人们都以为可以把担保风险转移给别人,可一旦借款人还款能力不足,房价下跌,房屋重置成本低于还要承担的贷款本息,借款人根本没有动力继续还贷。这时,借款人丧失抵押品赎回权,房屋的所有权由银行收回,而银行收回房屋后仍然需要出售,但此时大部分消费者已经无力购买,不能吸收这些资产,银行的流动性急剧收缩,危机便爆发了。建立在如此担保法律制度基础上的贷款实际上无法分散风险,此种担保具有极强的虚幻性和不牢固性。

同时,相关法规规定放贷机构将抵押贷款出售给证券化机构后实行“破产隔离”和“真实出售”,致使贷款风险全部转移至后者,而后者又将风险转移给证券产品的投资者。这样放贷机构的收益与贷款数量相关,而贷款质量即借款人的还款能力却与收益无关,放贷机构就会放松对借款人资质的审查。在信息不对称的情况下,为实现贷款的快速流转,放贷机构会隐瞒贷款的真实质量,将劣质贷款出售给证券化机构,这又会助长其逐利性,发放高收益和高风险贷款如掠夺性贷款,进一步引发道德风险。

(三)住房消费信贷欺诈的频发

美国是世界上消费经济最发达的国家之一,住房消费信贷作为消费信用的一种,主要是对个人或家庭消费者购买住房提供信用支持。在住房消费信贷交易的整个过程中,应对消费者提供法律上的积极支援,从而真正保证交易的公正性,以维持住房消费信贷交易的正常秩序。美国有关消费信贷的立法是最先进、最完善的。《公信信贷法》是消费信贷法案中最早出台的法案,它对放贷人向消费者提供的信息披露内容、格式、语言都做出了严格的规定,也要求放贷人不得基于不合理依据歧视借款人。在它的基础上,1971年开始实施的《公平信用报告法》对信用报告代理机构征集信用信息和使用者使用信用信息的行为进行规范,防止信用报告代理机构和使用者超出适用范围滥用信用报告,同时赋予报告对象有核实征信内容等权利。然而这些法律在实践中并没有得到很好的遵守。虽然美联储负责执行有关消费信贷的消费者保护法律,但执行过程过于宽松。此外,一些独立的放贷机构并不属于联邦银行机构监管权限内,使得欺诈广泛存在,而放贷人对借款人的欺诈是危机爆发的主要原因。

一些放贷机构无视消费者信贷权益保护,肆无忌惮地推出各种新式信贷产品,其中最主要的贷款品种为可调整利率按揭贷款,这种房贷产品的主要特点是贷款后最初几年还款利率很低,而几年后一旦利率重新设定或本金重新计算,那么,借款者的还款压力将会骤然上升。贷款欺诈性、隐藏性的特征使得一些中低收入者纷纷入市购房,为日后出现违约留下了隐患。

二、次贷危机对我国经济法制建设的启示

(一)强化金融监管法律法规

金融创新可以分散和转移风险,但不能消灭风险,我们要清醒地看到,主要的错误在于在金融创新过程中金融监管的严重滞后,导致对这些复杂创新产品自身暗藏的巨大风险缺乏强有力的外部约束。在中国当前积极提振内需弥补外需不足,防止经济增速大幅下滑过程中,国内加大投资保增长的热潮已经形成,金融创新对提振经济的积极作用我们不会忽视,但对金融创新的金融监管不能偏离正义的要求。政府也存在失灵,过度的管制会抑制金融企业的经营积极性,导致道德风险的产生。因此,在金融自由化的形势下,只有通过加强市场约束来弥补政府管制的缺陷。在经济主体的行为中要贯彻自我负责的原则,增强信息透明度,健全监管制度,建立激发经营者关注长远利益的激励分配制度。

应制定相关法律法规,实现金融机构的监管与自律并重。对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度,提高自我监控水平。如美国对银行的监管,监管机构只集中对法人机构进行监管,即对银行总行进行集中监管,而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论,同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。这样,监管机构可以集中精力监管那些综合性金融集团和大型金融控股公司,从而提高效率,稳定金融体系。

还应深入研究银行、证券公司、保险公司的风险控制机制,进一步加强风险管理,要强化信息披露制度,提高上市公司金融衍生产品的透明度,及时揭示风险,实现既要鼓励金融创新也要确保金融服务实体经济的目标。

(二)强化公司责任,预防泡沫经济

应尽快建立公司重整制度,实施公司拯救计划,避免公司企业不必要的破产,注意预防泡沫经济,预防泡沫企业、泡沫公司的滋生和蔓延。也应进一步强化商业银行、证券公司、证券投资基金管理公司和其他金融机构经营者和从业人员的义务与责任。还要进一步强化公司的社会责任,避免由于过份强调公司的营利性而破坏应有的信用关系、金融秩序、交易安全和社会公共利益。

(三)与时俱进,充分发挥金融市场配套法律的作用

我国金融法律体系日渐完善,成果显著,但是金融行业发展迅猛,相关法律的滞后也制约了行业发展,为了充分发挥金融市场配套法律的作用,应当加紧对金银、贷款、征信等关键领域的法规进行修订和制定。

从上世纪90年代,我国逐渐建立了银行、保险、信托、证券等法律法规,与市场经济相适应的金融法律制度基本建立。截至2009年6月底,现行与金融有关的有9部法律、35部行政法规,部门规章209件,部门规范性文件约2700件,此外,还有大量司法解释。

不过,金融领域的法律法规空白和滞后依然存在。随着金融业的发展和深化改革,还会出现许多新情况新问题,金融立法应当及时对深化金融改革、鼓励金融创新、建立预警和防范机制、切实维护客户的法律权利、加强行政监管,规范市场行为和积极稳妥推进金融业发展开放等问题进行回应。

三、对我国的相关立法建议

可以说,次贷立法、贷款证券化等在法律上存在的重大缺陷是造成次贷飞速发展,也是使之由高峰瞬间跌入低谷的一个重要原因,这些教训对完善我国相关立法等有重要意义。

(一)积极培育资本市场立法

为了及早改变日益过份依赖于商业银行的危险局面,鼓励发展直接资本市场,进一步完善我国证券法规体系,确保资本市场稳健、有序运行,应积极培育资本市场的相关立法。打击市场上的违法行为会比“救市措施”更容易受到投资者的欢迎,例如取消证券侵权诉讼行政前置程序、将内幕交易及操纵市场和其他证券侵权行为纳入可以提起诉讼的范围等可能的立法措施,能够极大的增强投资者的信心。

(二)重视信用立法

应加快完善包括个人征信系统在内的社会信用系统和法规建设,改善银行与消费者之间信息不对称问题。信用立法应该在现有法律的基础上进行。因为信用法是一个体系,与现行的法律必须相一致,所以进行信用立法首先要完善现有的相关法律。目前已出台的相关法规,如《民法通则》、《公司法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等等。应当对其条文进行修改、完善,使诚实信用原则更加具体化,当事人的权利和义务更加明晰,从而增强对失信行为的制裁力度,保障守信者的利益。目前业界人士呼吁尽快出台《信用基本法》作为信用法律龙头,它的出台应该为国家信用主管机构和信用中介服务机构明确法律地位,确立社会信用体系建设的一般原则与管理规则,确立解决信用争议的制度和法律责任制度。同时,它应该为建立信用信息公开制度、信用信息的搜集制度、信用信息查询制度、信用信息系统互联互通制度以及信用服务监管制度、信用评估制度等提供较完善的法律依据。信用信息的合法获取和方便快速的获得同等重要。因此,信息披露的立法除了规范所披露的内容外,还应强制使用最有效、最简便的公开手段,使信用信息覆盖尽可能广的范围,让公众能最便捷地获取。

(三)加快住房保障立法

住房作为一种商品,其所具备的商品性决定无法摆脱市场配置作用的影响,然而住房作为居民生活的必需品以及自身的缺陷,决定了住房权实现必然依靠政府的保障。因此可以明确在住房保障上市场与政府的关系是,市场主要是起基础性作用,政府着重补充市场不充分性以及市场自发调整不公正的后果。尽快构建起一个完善的住房保障体系,既可以让广大中低收入家庭在基本住房需求的满足上真正有所期待和依靠,同时还可以有效抑制住房需求的膨胀,并对住房供应结构乃至房价的走势产生一定的积极影响。

由于目前住房保障的相关规定和实施方案还主要以政府文件的形式出台,如《城镇经济适用住房建设管理办法》、《经济适用住房价格管理办法》等部门法规以及一些地方性住房保障法规,其有效性和权威性不足。缺乏住宅法或住房保障法之类的法律奠定住房保障体制的法律基础,已经成为我国现行住房保障体制的致命软肋。

为此应尽快为住房保障立法,进一步完善住房保障制度,制定新的住房保障标准,以期进一步加大保障力度,扩大住房保障的政策覆盖面,将政府保障中低收入家庭住房的义务制度化和具体化。

参考文献:

[1]孙天琦,张晓东.美国次贷危机:法律诱因、立法解危及其对我国的启示.法商研究.2009(2).

[2]时寒冰.次债与金融泡沫的终结.南风窗.2008(8).

[3]吴念鲁.美国次级抵押贷款危机的警示与思考.金融研究.2007(12).

[4]美国次贷危机一周年祭.潘大财经专题站.http://www.create.hk/abou.t