从《立法法》探析我国违宪审查制度

张 伟

摘要违宪审查对保证宪法的实施,保障公民权利和自由的实现有着极其重要的作用。《立法法》对我国的违宪审查制度有所发展和完善,但中国目前的违宪审查制度缺乏独立的专门机构,缺少相应的违宪审查诉讼程序。因此笔者主张建立相对独立的违宪审查机构,在立法上扩大违宪审查的范围,建立违宪审查诉讼机制和审查程序,完善我国的违宪审查机制。

关键词违宪审查 违宪审查制度 立法法

中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-018-03

从齐玉苓的“宪法司法化第一案”到孙志刚的“中国违宪审查第一案”,人们的目光再次聚集到我国的违宪审查制度上。尽管我国多次的宪法修正案均没有对违宪审查制度作出明确的规定,但是层出不穷的个案使得违宪审查成为宪法学界的讨论重心。那么,什么是违宪审查制度?我国违宪审查的现状如何?我国的《立法法》对违宪审查制度又有哪些发展与不足?应如何从立法来完善我国的违宪审查制度呢?本文拟从以上几个方面对违宪审查制度进行分析。

一、违宪审查制度的含义、特征及作用

(一)违宪审查制度的含义

违宪审查制度译自英文judicial review of constitutionality。其含义是指特定的国家机关对某项立法或某种国家行为是否合宪所进行的具有法律效力的审查和处理的制度。①违宪审查制度起源于1803年美国联邦最高法院的“马伯里诉麦迪逊案”。首席法官马歇尔认为,“违宪的法律不是法律”,“宪法取缔一切与之相抵触的法律”。他明确宣布国会1789年颁布的《司法条例》第13条违宪,从而确立了法院拥有审查国会通过的法令的职权,逐步形成了违宪审查制度。

违宪行为分为两种:一种称为抽象行为的违宪,另一种则是具体行为的违宪。②所以违宪审查的含义包括对违宪的“抽象审查”和“具体审查”两个方面:(1)违宪的抽象审查是指特定的国家机关对各级立法机关制定的法律、法规、规章、条例以及司法解释是否违宪而进行的审查。(2)违宪的具体审查是指特定的国家机关对国家机关、非机关组织的具体行为是否违宪而进行的审查。

(二)违宪审查制度的特征

1.违宪审查是由特定的国家机关进行的审查,世界上多数国家宪法都明文规定了违宪审查制度。

2.违宪审查机关所作出的裁判都具有法律效力。

3.违宪审查的审查对象为立法和国家机关、政党、团体的行为。

4.违宪审查机关作出的审查结果具有终局性,不可上诉、复审。

(三)违宪审查制度的作用

违宪审查通过有违宪审查权的机构对立法和行政行为进行是否符合宪法的审查而对违宪行为予以纠正和制裁,以保证宪法的实施,保障公民权权利和自由的实现,保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益,维护宪法确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本活动原则。因此建立完善的违宪审查制度对维护宪法的尊严,维护国家政治与社会稳定都起了重要作用。

二、国外违宪审查制度设立的模式

宪法要得到真正的实施就必须要有一定的保障,其中最重要的就是要建立行之有效的违宪审查制度。正因为如此,世界各国在形成法治国家的过程中都高度重视违宪审查制度的建设并形成了几种相对定型的模式:

(一)司法机关审查制

这种体制以美国为代表,它建立在“三权分立”的政治哲学基础上,其直接渊源是著名的“马伯里诉麦迪逊一案”的判例。具体为由普通法院在审理个案的过程中,对作为该案审理依据的法律等规范性法律文件的合宪性进行审查,若属违宪,则在个案中拒绝适用。现全世界效仿此种模式的有60多个国家。

(二)立法机构审理制

这种体制以英国和前苏联为代表,由该国的立法机构(英国的议会、前苏联的最高苏维埃)对规范性法律文件进行审查。这种审查制度有“自己监督自己”的缺点所以在西方国家效仿的不多。

(三)宪法委员会审查制

以法国为代表,由国家专门设立宪法委员会对两院的规章制度进行审查。具有较强的政治性和权威性。

(四)宪法法院审查制

这种制度由奥地利首创,国家设立宪法法院,依其职权对各种法律、法规、法令的合宪性进行审查,对公民个人提起的宪法诉讼进行审查等。

三、从《立法法》看我国违宪审查制度的现状

现今我国违宪审查制度的有关规定主要集中在《宪法》和《立法法》等法律中,我国《宪法》规定宪法的最高地位,也对违宪的“抽象审查”做了一些规定。然而《中华人民共和国立法法》对审查和撤销违反宪法的法律、法规做出了更加具体的规定。所以我们有必要通过《立法法》了解我国违宪审查制度的现状。

(一)立法现状

《中华人民共和国立法法》主要以调整立法权限的划分和立法程序为规范内容,其中对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度有一定的完善,表现为:

第一,《立法法》明确了宪法的最高地位,规定宪法立法应当遵循宪法的基本原则。《立法法》第78条规定“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”《立法法》总则的第3条明确规定“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”

第二,全国人大及人大常委会行使国家立法权,③《立法法》对法律保留的范围和事项作了具体规定。《立法法》第八条规定,“下列事项只能制定法律: (1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”在第九条、第十条、第十一条也作了具体的规定。

第三,《立法法》在第五章适用与备案部分对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、规章在适用过程中发生的冲突及解决方法做了具体规定。

第四,《立法法》第九十一条明确了全国人民代表大会特别是法律委员会在违宪审查中的地位和作用。全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

第五,明确了提出违宪审查的主体。《立法法》第九十条规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

(二)我国违宪审查制度的现状

《立法法》对我国宪法所确定和规定的违宪审查有一定的完善和发展。④但是在切入个案的实际操作上不难发现我国的违宪审查制度中存在着明显的缺陷,表现为:

首先,《立法法》对我国提出违宪审查的主体的规定不够详细,且缺乏可行性。从《立法法》第90条规定中可以看出,任何国家机关、组织、社会团体和公民都可以对其认为违宪的任何规范性文件书面提出“进行审查的建议”,但是在对那些规范性文件怎样才是同宪法或者法律“相抵触”。对衡量的具体标准并没有作出具体规定,全国人大常委会对可能会卷席而来的大量来自公民的违宪审查建议应接不暇,对其能否“起诉”法律也没有规定。这样就有可能使公民的违宪审查建议权被置于可有可无的境地,从而使这些规范缺乏操作性而束之高阁。

其次,缺乏独立专职的违宪审查组织机构,导致违宪审查权虚置。违宪审查是一项极具专业化、技术化以及经常化的工作。实行违宪审查机关专门化有利于监督宪法实施的经常化和专业化,只有经常监督才能对法律规范进行较为全面的审查。违宪审查还是一种适用法律的工作,需要精通法律和具有专门宪法知识的人员来担任。我国全国人大常委会主要行使国家立法权,审查违宪的法律和法规不是它的专门工作,而且全国人大常委会的组成人员主要适应立法方面的要求并没有专职人员具备违宪审查所必需的专业法律知识,不利于违宪审查工作的展开,从而导致违宪审查实际上得不到有效的实施。

最后,欠缺相应的启动机制及详细的诉讼程序,违宪审查无法实际提起。我国《立法法》对宪法争议应怎样提起审查,应按什么程序,什么方式等问题没有详细的规定。同时,我国的宪法缺少违宪诉讼机制,使得在实践中即使出现了违宪案件或发生宪法争议也无法得到解决。法的适用性是宪法的生命力所在,宪法的适用要求宪法规范具有直接的法律效力,这就要求建立完善宪法诉讼机制,同时有一套严密、科学程序,使宪法成为可诉性的法。

四、从立法方面完善我国违宪审查制度

违宪审查制度与一个国家的政治制度,立法制度和文化传统紧密相连,所以不可以简单地照搬外国的违宪审查模式。应建立何种模式的违宪审查机制?我国法学界对此进行了广泛的探讨,并对我国违宪审查制度的基本框架提出了各种设想和见解。笔者认为,既要从我国的实际出发,又要吸取和借鉴其他国家的有益经验,从立法方面完善我国的违宪审查制度。

第一,建立一个相对独立的专门的违宪审查机构。在我国宪法学界普遍持有这一观念,但是在模式的选择上各有不同。有的认为应由普通法院进行审查;有的认为应设立宪法法院;还有建议建立由我国最高权利机关承担违宪的抽象审查,司法机关承担违宪的具体审查职能的双轨制违宪审查机制。⑤纵观这么多种模式结构,笔者认为在全国人民代表大会下设立一个具有独立地位的违宪审查机构来监督宪法的实施,专门负责违宪审查这项工作,较为适合我国的现行法律体制。它由宪法授权,独立于立法机关。既能行使抽象审查权,又能受理宪法控诉。而且,违宪审查权有一个机关集中、独立地行使,能保证违宪行为得到及时处理,又保证了违宪审查权的统一。既避免了立法机关自我监督的缺陷,又达到了维护宪法的尊严,维护了国家的法制统一。

第二,通过立法明确违宪审查的范围,扩大违宪审查主体权利。建立违宪审查制度的目的在于维护宪法的尊严和权威,保障宪法的贯彻实施和公民权利的自由。所以《立法法》应明确违宪审查的范围:审查法律、法规及法律文件的合宪性;处理宪法争议,做出裁决;审查并处理国家机关之间的权限争议;审查和处理不符合立法程序和超越权限的法律文件;审查国家机关及其工作人员行为的合宪性。《立法法》把提出违宪审查的主体界定为国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民。目前,提出违宪审查的主体所享有的权利十分有限,因而应从立法上进一步扩大他们的权利范围,除了赋予国务院、中央军事委员会、最高人民法院,最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会有当行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时,向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求权,而且还要赋予他们对法律的合宪性问题有提出违宪审查的权力,不仅赋予其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民事业组织、公民有当行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时,向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议权,而且赋予他们有当行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时,向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求权和对法律的合宪性问题有提出违宪审查的权力。这不仅是法治的要求,而且有助于违宪审查工作的启动和开展。

第三,建立宪法诉讼机制,健全违宪审查的审查程序。宪法是具有可诉性的法,违宪审查权实际上是一种司法权的运用,法律的普遍性和公平性使得凡是以司法手段来解决宪法争论的违宪审查体制较具科学性。因此,应该设置一整套违宪审查诉讼程序,使程序的启动方式、启动诉讼的主体资格、启动事由、违宪审查的原则、主体、对象、内容、方式、过程等法律化。由违宪审查机构授权审判机关,宪法确定审判机关的地位和作用,扩大其工作范围,赋予其违宪审查权,由各对应审级的审判机关设置专门部门和人员专门处理违宪案件,保证宪法司法化和宪法适用中的方便。程序的健全和完善直接关系到违宪审查结果的公正。所以有必要健全我国违宪审查程序。使违宪审查的提出主体可以依法定的特殊诉讼程序向违宪审查机关控告违宪侵权,使得宪法权利和宪法秩序得以保障。

综上,完善我国的违宪审查制度是依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要内容,违宪审查制度对宪政的推动,对依宪治国的实现和作用是非常显著的。因此,建立独立、专门的违宪审查机构,通过立法赋予公民以违宪审查启动权,通过实体和程序性规范的保障,完善我国宪法监督制度,维护宪法的权威性,保障宪法的有效实施。

注释:

①中国法律大词典.商务印书馆.

②林来梵.从宪法规范到规范宪法.法律出版社.2001年版.

③《中华人民共和国宪法》,第三章,第五十八条:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权.

④徐东根.论建立我国双轨制违宪审查机制.上海交通大学学报.第32期.

⑤胡锦光.立法对我国违宪审查制度的发展与不足.河南省政治管理干部学院学报(郑州).2000(5).