地方人大监督不作为及其规制探究

李 牧 楚挺征

摘要:监督是地方人大的一项重要职能,也是地方人大推进依法治国的重要保障。在现实生活中,地方人大监督缺位、形式主义、漏监、弱监等现象与其至上的地位形成强烈反差,因而备受诟病。虽然在一定程度上可归咎于现实的困境,但地方人大自身缺乏内在动力,主动监督意识不足,即地方人大监督不作为之表现乃是其至上地位和职能难以彰显的重要原因。认识和规制地方人大监督不作为,有助于在现实制度框架下,最大程度地改变地方人大的面貌。

关键词:地方人大;监督不作为;规制

中图分类号:D921文献标识码:A

DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2009.06.013

地方人大监督,系指地方各级人大及其常委会(如无特别说明,本文中的“地方人大”均指“地方各级人大及其常委会”),为保证宪法、法律、法规的有效实施,依法对由其产生的国家机关及其工作人员实施的监督行为。在较长时间以来,地方人大监督缺位,疲软乏力,避重就轻,避硬就软等现象备受诟病,而其问题的症结往往归结于政治体制的掣肘和立法规定的空泛。然而,经过近些年来的发展,这些理由渐已显得苍白无力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以强化,如由地方党委“一把手”兼任地方人大主任;另一方面,在立法方面,地方人大的监督权力进一步得以加强,如历经20余年反复酝酿,于2007年1月1日正式施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)明确规定若干具体的监督职权,如各级人大常委会享有听取和审查“一府两院”的专题工作报告以及人民政府的其他报告,审查和检查法律法规的实施情况,规范性文件的备案审查、询问与质询,特定问题的调查,撤职案的审议和决定权等。但实践表明,上述现象并没有得到根本的扭转。

事实上,无论从《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定地方人大是地方国家权力机关的地位来看,还从《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(地方组织法)以及《监督法》等赋予地方人大的权力来看,地方人大都足以能实施全方位的,具有高度权威性的监督。因为无论是在地方国家机关体系中,还是在地方国家监督体系中,地方人大都居于核心和主导地位,亦即具有“至上性”。当人民授予的权力不能行使到位,当其监督与“至上”的地位形成强烈反差,当法律赋予的权力得不到有效运用时,问题的症结显然不应仅定格于客观层面,地方人大自身才是问题的根源,这应该是不正自明的道理。由此,这便引发一个现实的命题——地方人大监督不作为。令人遗憾的是,有关地方人大不作为的问题并未引起应有的关注。这一学理研究的失衡表明目前我国人大监督制度理论研究的滞后和欠缺。鉴于此,有必要就如何理解地方人大监督不作为,如何防范和规制地方人大监督不作为的相关问题作较为系统的探讨,借以抛砖引玉。

一、地方人大监督不作为之构成与表现

虽然在刑法、行政法等部门法学中,有关不作为问题的理论研究较为深入,如不作为犯、行政不作为等,但在人大监督制度中,不作为的问题则鲜有人提及。对于何谓地方人大监督不作为?如何认定地方人大作为等问题仍然模糊不清,有必要予以分析厘定。

(一)地方人大监督不作为之构成

所谓地方人大监督不作为,即作为监督主体的地方人大,负有法定义务并且有监督之可能性,或虽无明文规定的义务,但基于权力机关的地位能够或应该实施监督,而在法定或合理期限内逾期有所不为的行为。由于我国相关立法主要是以强调地方人大职权为主,而对于其职责、义务以及责任形式的规定极为少见,这种现象在一定程度上影响人们对地方人大监督不作为的认识。因此,相对而言,地方人大监督不作为具有一定隐蔽性。对地方人大监督不作为构成之分析无疑是认识此问题的关键。笔者认为,只有同时具备以下三个方面才能构成地方人大监督不作为。

1.地方人大负有监督义务。监督不作为以不履行监督义务为前提条件。此种监督义务既可是一种法定义务,又可是一种现实的特定义务。如宪法规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。该条表明,地方人大负有监督特定的义务主体遵守和执行宪法、法律、行政法规的义务,遇有法定情形时,无论是采取事前、事中,抑或事后的方式,都必须履行监督义务。地方人大监督义务产生的根据或来源,大致涵括如下三种:

(1)基于职权或职责产生的义务。在我国,包括宪法在内的绝大多数立法,对公法主体义务的设定往往通过赋予“职权”或设定“职责”的方式来实现。笔者注意到,现行立法对“职权”和“职责”之界分并不明晰,往往将二者混同,或以“职责”代“职权”,或以“职权”代“职责”。至于对地方人大,则更侧重于“职权”的授予。即使晚近通过的立法技术相对成熟的《监督法》,于监督职责之规定同样阙如。事实上,职责属于羁束性规范,包括命令性规范和禁止性规范;而职权属于授权性规范和权义复合性规范。就职权本身而言,可分为裁量职权和羁束职权。权义复合性规范规定就是一种羁束职权。从现有立法来看,地方人大的监督权是一种典型的权义复合性规范,其行使的是一项羁束职权,亦即其必须行使,是地方人大监督义务的间接来源,而监督职责则是地方人大监督义务的直接来源。

(2)基于监督行为设定的义务。由于此前实行了相应的监督行为,典型者如听取“一府两院”专项工作报告和法律法规实施情况的检查(执法检查),而为其自身设定相应义务。如《监督法》规定,常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可对专项工作报告作出决议;“一府两院”应在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。由于地方人大就“一府两院”工作报告作出决议,本身已为监督行为,决议规定的期限既是有关机关必须遵守的期限,也是作出决议的地方人大自身所必须遵守的期限。如果在决议规定期限内,有关机关未将执行决议的情况向常委会报告,而人大则负有督促义务,要求其立即向其报告,此即基于监督行为设立的义务,即使该项义务于法律中并无明文可寻。

(3)基于先行行为引起的义务。引起作为义务的先行行为(事前行为),其自身或是监督行为,抑或是一种事实行为,在所不问,但应是在履行监督职责前所为的除监督行为外的行为。地方人大的监督工作也具有程序化特征,如对特定问题的调查,地方人大往往是基于调查报告,作出相应的决议、决定。但该决议、决定的作出并不意味着该项工作的结束,地方人大有跟踪落实义务。申言之,监督程序的结束并不意味着监督义务的终止。再如,人大常委会就政府重大投资项目实施情况启动专题调研,当调研结束后,常委会应审议专题调研报告,并将审议意见函告同级政府,督促其改进工作,而后继续跟踪监督。这里的“函告”、“督促”、“继续跟踪监督”,便是由先行行为所引起的义务。

2.地方人大有监督之可能。作为监督主体的地方人大实际上有履行义务之能力与可能,这是不作为成立的重要条件。若无此可能,则不存在追责问题。正如西谚所云:“法律不强人所难”,即“法律不强求不可能的事项或法律不强求任何人履行不可能履行的事项”[1]。申言之,地方人大的监督必须排除非主观意志的阻却因素,如不可抗力和意外事件。地方人大凡因不可抗力的客观情况导致监督义务无法履行的情形,就不构成监督不作为。

另外,由于我国特有的政治体制,人大工作必须置于党的领导之下,如李鹏在任委员长时曾明确指出:“人大工作必须坚持党的领导,党是领导我们一切事业的核心力量。……各级人大在工作中要牢固树立党的领导的意识,自觉接受党的领导,各级党组织要善于发挥人大的作用,更好地维护人大作为国家权力机关的权威。”[2]如果地方人大由于党的决定而不能行使监督义务,即所谓“法律上有权监督,事实上不能监督”,该情形亦不构成监督不作为。

一般而言,地方人大作为法定监督主体,地处优位,在其同一行政区域,再无其他机关可以对其监督、肘掣,其自立于监督之塔的顶端。因此从理论上说,人大监督几乎不存在任何可以制约、肘掣的因素,进一步增强了其监督可能性。因此,非因“不可抗力情事”,地方人大理应充分、主动地履行其监督职责,不可懈怠。

3.地方人大在一定期限内未履行职责。地方人大未履行监督职责,包括逾期不履行和拖延履行监督职责。从程序上看,监督不作为与作为之临界点在于,是否在一定期限内有所作为,期限问题当属构成要件之一。因此,逾期性是监督不作为的外在表现,即监督主体在法定或合理期限内未作出法定程式的行为。

需特别指出的是,从不作为的本质出发,地方人大明示不履行或拒绝履行监督职责的行为,即否定性的行为,并不属于监督不作为。由于明示拒绝履责在程序方面已然表现出了某种积极的作为状态,而应归属于作为之行为。实质上,在程序方面表现出作为而在实体内容方面表现出明示拒绝的,也是地方人大对自身监督职权及有关主体监督申请、建议作出处置的表现之一;至于该处置究竟是否合法,则在所不问。

(二)地方人大监督不作为之表现

地方各级人大对同级行政机关、司法机关的监督,既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式,又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威,因而应是最权威的监督。但地方人大监督之现状并不甚乐观,实践中监督不作为现象普遍存在,主要表现在:

1.监督缺位。监督不作为与监督缺位存在交叉,但二者并不完全等同,后者只是人大监督不作为的主要表现之一。“党委决定政府干,人大举手政协看”的坊间俚语,虽有失偏颇,却在一定程度上反映了人大监督职责不到位、监督权闲置的现象。人大之主要工作,见诸公众视野的,似乎只有在会议期间“学习领会”讲话和“一府两院”工作报告,并顺利表决通过并予以褒赞。至于平时,除却一些可有可无的视察、考察外,似乎没有多少履行其法定监督职责之作为。一旦发生重特大事件,公众的生命财产安全遭受重大危害时,却鲜闻人大的声音。近年发生的,公众极为关注的松花江重大水污染事件,阜阳劣质奶粉事件,陕西华南虎事件,胶济铁路交通事故,三鹿奶粉事件等等,大多是新闻媒体首先报道并细探根由,使事件真相得以浮出水面,有关人员得到严肃处理。然而作为人民选举产生的代表人民意志和利益的人大,却并未真正为民代言。如此一来,人大监督职责形同虚设。

2.监督形式主义。在全国人大产生的部分示范性效应和公众的普遍吁求下,目前地方人大至少在形式上加强了人大监督,但无可否认的是,其中不少仍停留在形式上,走走过场,辄算任务完成,并未从法定职责的高度认识到人大监督之必要性和重要性。实践中,有的监督主体提出监督意见后,监督对象置之不理,监督主体亦不管不问,致使监督意见不能具体落实,成了纸上谈兵,流于形式,问题得不到解决。坊间戏称此种现象为人大监督打“白条”,所谓“审议报告唱赞歌,执法检查走过场,人事任免做人情”。“如果只是走走过场,看看准备好的材料,看看事先安排好的单位,一听二看三通过,怕得罪人,当老好人,到处唱赞歌,就难免流于形式”[3]。笔者以为,没有实效的监督也是监督不作为的一种表现。

3.“漏监”和“弱监”。“漏监”不同于缺位,缺位主要表现为“不监”,而“漏监”主要表现为地方人大在监督范围上,遮遮掩掩,避重就轻,或挑肥拣瘦,择取容易监督的对象和事项,采取以点代面的方式履行监督义务。“弱监”主要表现为地方人大在监督手段上主要采用非刚性的方式,其监督是相当“虚弱”的,如主要以听取和审议“一府两院”报告,工作评议和述职评议等为主,局限于提提建议或不痛不痒的批评,而对法律规定的诸如质询、罢免、撤职、特定问题调查等刚性监督手段却极少使用,即使运用,也是被动而为,致使人大监督失之于宽,失之于软,监督效果差,甚至几近于零,实质上没有履行监督义务。如对由各级人大选举和任命干部的监督,往往待事情暴露无遗,木已成舟时才勉强予以监督,权作一种形式上的补充,真正通过人大监督进行追责、惩处的比例极小。

二、地方人大监督不作为之成因

上述地方人大不作为的表现分析只是对其问题一个粗浅的勾勒。虽然近30年来,地方人大制度在不断地发展和完善,但依然问题重重。地方人大监督不作为之所以有上述表现,揆其成因,笔者以为可分主客观两方面,而其中主观原因是主要的。

(一)主观原因

1.角色认知模糊。

地方人大监督之不作为,原因固然是多方面的,但其中根本的一条就是地方人大自身认知、角色定位的问题,导致地方人大的角色与功能在一定程度上有所弱化。对“一府两院”的监督权不易行使,有些代表甚至不敢承认国家权力机关对“一府两院”的监督是制约行政的现象[4]。地方人大在行使监督权之前,缺乏有效协调机制,或未能较好协调地方党委、人大和“一府两院”的关系,监督的随机性、随意性较大,应监督而不为,弱化法定之监督职权。就监督对象而言,地方各级行政和司法机关接受人大监督的自觉性、主动性还远远不够,在思想和行动上并未将作为国家权力机关的人大置于应有位置,加之中庸文化的影响,地方人大监督往往讲支持和协调者多,真正监督控制政府者寡。如是一来,地方人大角色认知逐渐减弱,最终模糊不清,不能正确摆正自身监督主体与监督对象的关系,在监督中往往导致人大监督不作为这一撮合性和对向性的结果。

2.监督意识“羸弱”。

欠缺主动的监督意识和大胆的监督理念,是地方人大监督不作为之主要成因。一些地方人大代表和常委会组成人员过分强调客观理由,自身缺乏事业心、责任感,监督意识极为欠缺,监督政府的职责观远未深入其心。大量的党委、政府、司法机关任期届满或行将届满的干部转至人大工作,即使是人大的领导职务也被视作安置型的“闲差”。此类人士多抱有很深的政治失落感,“事不关己高高挂起”,缺乏监督意识和内在动力。即使在行监督之事时,他们也会或多或少顾忌曩昔与行政机关、司法机关的关系,难以进行实质性监督。地方人大领导班子调整又过于频繁,使人大监督工作的连续性和系统性受到相当影响,有的监督不作为是因换届之初欠缺监督意识,俟意识逐渐树立或苏醒,又面临退休或工作调动,殊难形成人大工作良性发展和不断深化的机制。

3.专业素养有限。

地方人大组成人员的监督能力与水平直接制约着其监督的主动性,影响监督权的有效运行,这也是导致其监督不作为原因之一。地方人大相当一部分人大代表和常委会组成人员专业素养有限,如法律知识、财经知识及其他专业知识欠缺,有的甚至是法盲,对监督对象的工作比较生疏,长期处于门外汉的角色,参政议政、决策监督的履职能力不强,且无法对监督对象提出一定有价值的建议、批评和意见。如地方人大监督预算执行情况和对预算进行初审的工作,主要由预算工作委员会承担,而预算工委一般只有2-5人,工作人员多不具备足够财政、审计、税收专业知识,人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性和效益性,结果往往是政府怎么报,人大便怎么批,预算监督不免流于形式。地方人大代表和常委会组成人员不具备人大监督所要求的素质,是监督不作为的一个重要主观原因。

(二)客观原因

除了以上主观原因,地方人大监督不作为,尚有其客观原因。客观原因虽非地方人大监督不作为产生的直接因素,但也起着间接的作用,如由于现实的困境,地方人大的组成人员在监督工作中可能变得消极懈怠。

1.监督体制尚未理顺。中国现行的监督体制是尊奉执行权大于监督权而设计的,此种模式便导致地方人大处于“法律上有权监督,事实上不能监督”的“有位无为”之尴尬境地。在目下普遍实行“党政主导型”的权力运作体制下,党委往往直接决定本行政区域内的重大事务,包括重大的行政事务,政府组织具体实施;或是党委政府联席会议作出决定、共同执行。按照这一党政不分的体制,各级党委关于国家事务的重大决策,凡是应该由本级人大及其常委会作出决议、决定或立法的,都应通过人大及其常委会按法定程序办理。然而,在现实中经常出现党和政府共同决定某些事务,并联合发文件。当这些由党委决定并由行政、司法机关执行的事务发生问题时,人大就难以进行监督和纠正。事实表明,如果不解决党政不分的体制问题,显然不利于发挥人大监督职能作用。如政府首长一般是同级党委的“二把手”(副书记),政府的重大事项一旦在权力集中的党委会上通过后,形成政府规章,人大殊难行使其监督权。

2.外部监督乏力。地方人大虽然接受上级人大的监督,但其监督主要局限于立法文件的备案审查等方面,其监督极为有限。除此之外,从国家机构的体系来看,地方人大几乎不受监督。因而,有这样的质问:谁来监督人大?因此,在此背景下,外部监督就变得十分重要,它是内部动力的泉源。从一定意义上说,地方人大监督之不作为,很大程度上乃是由于人大和人大代表还未感受到选民实实在在的外部压力,从而也就没有被迫真正树立起代表选民行使国家权力的职责观。在此情势下,人大对“一府两院”之监督常常至多是被动应付而非主动介入。当前,地方人大监督工作力度不够、效果不尽如人意,这与地方人大代表及常委会缺乏实质性的有力监督不无重大关系。

3.程序和责任规定的欠缺。人大工作有一显著特点,就是程序性很强。人大行使监督职权,很大程度上是在履行程序性监督职责。现行宪法、法律对地方人大行使监督权缺乏可操作性规定,其实质就是监督程序的缺失,因而直接影响着监督权的行使到位,影响监督实效。其主要表现有以下几个方面:一是监督程序松散,可操作性有待于进一步加强。在监督程序的提起环节,缺少实质性的前置条件,如质询案、撤职案的提出,究竟在怎样的条件下,针对怎样的情况启动质询、撤职案,法律没有规定,监督程序的目的性不明确。在监督程序的调查环节,缺少听证等程序的法律规定,使调查容易流于形式,难以深入。在监督程序的审议环节,缺少充分讨论的程序,势必影响审议质量。在监督程序的处置环节,一般只作了一些原则性规定。因此,地方人大的监督往往具有较强的随意性。

由于法律对各级国家权力机关的监督权的规定没有相应的法律责任与其对应,使其成为一种缺少法律责任的特殊的“超级”权力,如我国《监督法》通篇没有对地方人大的监督作出责任规定的条款。各级国家权力机关是否行使监督权、监督权行使质量的高低,似乎都不需要承担任何法律责任。而没有法律责任的权力,其权力运行的结果或者被滥用,或者被束之高阁,这是被历史和实践证明的。

三、地方人大监督不作为之规制

地方人大集体行使监督职权,因而其不作为往往带有集体的性质,故其影响与危害更甚。但由于国家权力机关并不直接行使执行权和管理权,不似其他国家机关中的官僚主义、失职渎职等行为造成的危害那般直接和具体,所以往往容易被忽视。也正因如此,其影响就更带有政治性、长期性与复杂性,不能不引起高度重视。然仅经由局部、个别制度规定上治理地方人大监督不作为,恐难奏效;从根本上治理监督不作为,有赖于全方位、多角度地考量与改进。

(一)加强组织建设,健全监督制度

1.加强地方人大组织建设。地方人大组织建设是一个系统工程,从现实的情况来看,一方面应尽快实现代表结构的合理化,另一方面须增进人大代表特别是常委会组成人员的专职化程度,并“优化组成人员知识结构和年龄结构”[5]。可从如下几个方面着手。

其一,减少“一府两院”官员所占代表的比例。目前,大量“一府两院”的官员占据了代表席位,甚至占了大多数席位,形成政府官员“自己监督自己”之悖论,以及政府强势人大弱势,人大“最高权力”旁落现象,导致人大对“一府两院”的权力制约与监督陷入口惠而实不至的境地。鉴于此,笔者认为,应减少“一府两院”的官员占代表总数的比例,如控制在半数以下,或更低,这有利于监督工作的开展。

其二,人大代表应逐步专职化,至少人大常委会组成人员必须专职化。地方各级人大的一个突出问题是专职代表太少,从目前在各级人大常委会机关工作的专职人大代表与其在机关外工作的兼职人大代表的比例视之,约莫为1∶15左右,亦即专职代表不到代表总数的1/15[6]。长期以来,人大代表兼职被认为是中国人大制度的一大优势。但实践表明,人大代表兼职制已远不能适应权力机关所肩负的监督重责。治理国家不是靠多数而是靠智识,治理国家是一个专门的智识领域[7]。另外,地方实有必要作出积极探索,使常委会组成人员既有时间、精力,又有条件专司人大之经常性监督工作,从根本上加强地方人大的监督力量。

其三,建立地方人大专门监督机构。笔者认为,俟条件成熟后,地方各级人大可成立自上而下的专门监督委员会,以利其在监督中更好发挥作用,一定程度上消解监督不作为的内发消极和制度障碍。专门的监督委员会在技术和力量上应不存在太大困难。该委员会主要由人大代表或常委会组成人员组成,也可适当吸收一定比例的社会贤达和有关方面专家。由于人员主要在各级人大内部调剂解决,故无需扩大多少编制,也不必担心会增加过重的财政负担。

2.健全对地方人大的监督制度。依照法律规定,地方人大除了接受上级监督以外,还应该向人民负责,实质上意味着要接受人民的监督。而人民的监督只是一种抽象的政治表述,为避免其流于空谈,可通过一定的方式加以具体化。如将人大监督与舆论监督相结合,将地方人大监督置于舆论监督之下。将人大监督同舆论监督结合起来,乃是实现人大监督公开原则,对监督不作为进行问责的最佳路径之一。舆论监督是面向社会和全体公众的,经由媒体公开报道、评论暴露出来的社会问题,从而实现对公权力的监督;同时,对于人大监督之不作为,舆论监督同样能发挥监督公权力一般的效力与功用。将最能代表民意和最具权威的人大监督与向全社会开放和传播极为迅捷广泛的舆论监督紧密结合起来,必将产生难以替代的强大社会效果和社会影响力。如此一来,公权之肆意有所谦抑和敛收,人大监督将更为有效和获得广泛认同。当下应从建立公众意见反馈机制入手,扩大公民参政的途径,并着力保障其实现。进一步规范公民对人大监督权行使状况反馈处理机制,建构信息公开——公民意见搜集、整理——公民意见处理——处理结果反馈等一整套规范,并逐步形成地方人大监督的客观评价机制。以公民之监督权、参与权,监督制约人大之监督权,为有效克服人大监督不作为之良方。

(二)完善监督体制,强化监督意识

1.完善地方人大监督体制。在现有框架下,主要表现为理顺监督体制,处理好人大监督同党的领导之间的关系。当下,应努力构建与我国政治现实相协调的监督体制,理顺人大监督与党的领导之间的关系,将党权与政权的关系纳入法治轨道,为人大监督工作的顺利开展创造良好的环境,对人大监督不作为进一步消弭外部阻力。同时,基于执政党的巨大社会资源和传统政治威信,在对待地方人大监督不作为问题上,依靠党的地位和作用,充分运用党对人大的领导尤其是组织领导,对监督不作为进行规制,对不作为者追究某种政治责任,不失为一个节省政治成本,提高监督效率并可期获良好效果的方式。

2.强化地方人大组成人员的监督意识。地方人大行使监督权,必须强化其组成人员的监督意识,牢记人民赋予的使命,发挥自身职能作用,正确行使权力,忠实履行职责。事实上,增强其组成人员的责任心,仅靠其的自觉性远远不够,必须辅之以必要的管理制度,健全管理机制,有效行使对代表的日常管理权限,切实加强对组成人员的考核、管理。尤其重要的是,要通过立法明确规定其不作为的责任,强化和树立义务观念,提高监督意识。另外,改变各地普遍将人大当作“待退办”来安置干部的办法,要像选拔党委政府干部一样,大胆选拔和吸纳最优秀的干部和各方面的精英进人大,改变常委会组成人员专业知识不配套和交流困难的局面,使人大成为各方面的人才库,重塑权威、高效的高素质权力机关。

(三)规范监督程序,落实责任追究制

1.规范地方人大的监督程序。诚如吴邦国委员长所言:“人大行使监督权必须尽职尽责,依法按程序办事。”[8]无论怎样的一种监督机构设置,皆需仰仗于监督权的实质化和监督操作的程序化。尤其作为权力机关的人大之监督,理应具有质感,即可能被操作的。而这就意味着监督程序的设置必当是具体、严谨、合理和可遵循的。不惟如是,具体、严谨与合理的程序也是对监督者的一种制约和羁束。假如说监督机关是民主法治社会为国家机关套上的一副“缰绳”,那末法律监督程序就是为监督机关套上的一副“缰绳”[9]。对于程序的强调还意味着,惟有严格遵循程序的监督才是正当的,须通过程序和过程本身的正当实现结果的正当。但事实上,无论是《宪法》,还是《地方组织法》及晚近的《监督法》,都没明确规定地方人大的监督程序。因此,将地方人大监督工作的各个环节逐步纳入规范化、制度化的轨道,建立科学、合理、规范和有效的人大监督程序和代表履职监督程序迫在眉睫。

2.落实人大监督不作为的法律责任追究制。在人民代表大会制度下,人大权力的全部系人民委托,人民对自己选出的代表(大会)委托权力并进行监督,人民在最终意义上监督与控制自己委托出去的全部国家权力。其中蕴涵着人大制度严密的内在逻辑,也是人大监督不作为应受追究的理论基础。当法律赋予的权力得不到有效运用,当人民授予的权力无法行使到位时,客观现实要求对监督者实行强有力的监督,建立处置、惩戒制度,构建地方人大监督责任追究制,这实际上是针对地方人大监督不作为而营构的一种救济方式。 《监督法》第6条规定,各级人大常委会行使监督职权的情况,应向本级人大报告,接受监督。但对地方各级人大不行使法定监督职权应如何承担责任却没涉及。至于如何对待地方各级人民代表大会不履行监督职责的情形,相关规定更是缺失。监督主体具有监督之权,同时也应承担监督之责。但由于作为监督主体的人大性质、地位的特殊,监督不作为所具有的危害非显性、救济不易性,以及目前宪法、法律对人大承担不作为法律责任规定之空白,一般救济途径如复议、诉讼似并不可取,实践中亦难操作。人大制度的逻辑起点是人民民主专政,即“一切权力属于人民”。从代议机关优越论出发,人大监督之不作为,作为国家权力机关的人大如何对人民承担具体责任,且有别于其他机关所承担之法律责任,乃需特加考虑。

四、结语

虽然囿于体制的掣肘,地方人大的监督力度尚不够强劲,但只要地方人大积极主动履行其监督职责,摒除不作为,就一定会在现有框架内发挥最大的效能。只有真正防范和杜绝地方人大不作为,作为地方人民代表机关的地方人大才能真正地获得人民的信赖和支持,其地方国家机关的至上地位也就名副其实,其权威性才能真正得以彰显,地方人大才能真正做到向人民负责,从而推进人民代表大会制度的不断完善。

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(责任编辑 高文盛)