新公共管理运动价值取向之反思

蔡丽沙

摘要：新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性的探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮。本文在对陷入困境中的新公共管理运动价值取向的反思中，指出了新公共管理运动价值目标的单一性，价值手段的局限性。

关键词：新公共管理运动价值取向

反思

1新公共管理运动价值取向

伴随着对传统公共行政模式的理论批判和对现实进行改革创新的需要，从20世纪80年代开始，西方各主要发达国家掀起了政府改革运动。

新公共管理运动从开始到现在已经历时多年，各国根据各自的国情推出了各种各样的改革措施与手段，但核心内容大致相同。欧文·E·休斯认为，“新公共管理运动存在着普遍的一致性”。新公共管理运动的普遍一致性是由其价值取向决定的，新公共管理运动的主要价值取向为：

1.1主张市场导向由于新公共管理运动市场导向思想的影响，新公共管理运动主张顾客导向，主张政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。同时新公共管理运动也引入竞争这一市场手段，注重政府活动的产出结果。

1.2主张管理主义新公共管理运动强调政府需要专业化的管理，政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验，在公共部门的管理中强调私营部门管理的理论、方法、技术及模式，并加以运用。除实施明确绩效目标控制外，还强调重视人力资源管理，强调成本—效率分析、全面质量管理，主张全面的货币化激励。

1.3主张文官非中立新公共管理运动认为应正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间的相互影响是不可避免的且存在着密切的互动和渗透关系。主张通过正视执行机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，更能使他们以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更好地发挥其社会功能。同时主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。

2新公共管理运动价值取向困境

新公共管理运动对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响是不争的事实。它在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济和社会的发展，满足了更多的公共服务需求，引起了对公共部门效率的重视。在新公共管理运动中，以结果和绩效为目标取向的政府行为与政府的公共性要求越来越偏离，导致了公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的缺失，损害民主政治的根基。新公共管理运动价值取向面临着以下的困境：

2.1公共精神流失公共精神是现代公共管理的首要规范性价值取向。公共行政或公共管理的独特性在于公共性。离开了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基础。新公共管理运动主张：通过市场信号来确立当代政府管理的事务，通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点，通过市场竞争来进行调节公共利益的动作。

2.2民主价值背离公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、_人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。而新公共管理运动摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响，过分强调对效率和工具理性的追求，并不注重对民主行政的追求。正如登哈特所说：在被新公共管理理论家奉为圣经的奥斯本和盖布勒的《重塑政府》那本书中，如果你去查阅它的索引，你将不公找到诸如正义、公平、参与甚至领导等词中的任何一个，你也不会找到公民和公民资格这样的概念。

2.3公共利益受损新公共管理所依据的理念是：政府应该创造像市场那样的选择舞台，在这个舞台上，个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择。新公共管理运动倡导把公民视为顾客，坚持顾客导向，以顾客满意为宗旨。顾客的强调容易使新公共管理者用顾客对企业的重要性来代替公民—政府间关系，从而把公共利益表面化、简单化。

3新公共管理运动价值取向反思

3.1新公共管理运动价值目标反思公共管理不同于企业管理，其价值取向是多元的，公共管理必须保障民主社会基本价值的实现。当代公共管理以民主宪政为基础，必须强调人民主权、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理把“3E”作为价值标准，过度追求效率，在公共服务的供给上采用“使用者付费制”、“凭单制”，目标价值取向单一，忽视了公共行政所必须承担的捍卫民主与公平的政治责任，与公共行政价值观相冲突。在此基础上，公共管理将迷失方向，无力承担起捍卫民主政治价值的责任，并最终丧失公共性。

3.2新公共管理运动价值手段反思

3.2.1管理主义反思波利特认为，新公共管理主要是由21世纪初发展起来的“泰勒主义”的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。新公共管理管理主义的一个重要假设在于：公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一种跨越公私部门的一般管理。但事实上，公共管理与私人管理存在着巨大差异。公共部门的性质具有独特性，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。在公共部门的管理实践中，明确、有限的目标是少有的，结果往往也都难以测定，这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。

3.2.2市场崇拜反思由于新公共管理运动市场化取向对市场价值和市场机制的过份崇拜，其支持由市场提供公共服务、顾客导向等市场化主张。新公共管理认为应当把公共物品和公共服务给更有效率的市场来提供，以减少政府失败，缩减政府职能，缩小财政规模。而市场并不一定都是有效率的，市场自身存在着缺陷。理查德·布隆克担心：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。同时，将政府在资源配置方面看成是绝对无效是错误的，尤其是在市场经济发展不成熟的情况下，政府对资源配置是相对有效的。由市场提供公共物品和公共服务的主张显然意味着政府放弃了部分社会职能，也不可避免地削弱了政府的责任感，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。

新公共管理运动的顾客至上原则，将公民降为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别。把公民在公共行政中的角色简单化，公民不仅仅是公共服务的接受者也是公共服务的参与者和监督者，同时也是纳税等义务的承担者。“公民是民主社会的主人，是政府的拥有者，他们通过政治过程而并非市场过程去选择公共物品及服务”。

3.2.3政治化倾向反思新公共管理运动使公共管理政治化，主张更大程度上的权力下放，赋予下级相当大的决策权、财政权和人事权，破坏了传统文官中立的原则。同时，高层文官的政治任命也违背了文官制度的基本精神，使管理制度变得更加政治化和个人化而不能保证有关人员的公正、公平与无私。从而在一定程度上导致了政治腐败和滥用职权，造成政党分肥的复归。

参考文献：

[1]C Hood A Public Management for all Seasons [J].Public Ad-ministration,1991，69：3—19

[2][澳]欧文·休斯.公共管理导论[M]北京：中国人民大学出版社.2007：53

[3]库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M]北京：中国人民大学出版社2001：34.

[4]转引自：井敏.构建服务型政府理论与实践[M].北京：北京大学出版社.2006：149