关于制定《举报法》的几点设想

　　一、制定《举报法》
　　
　　举报工作是我国法制建设中的一个非常重要的环节，为纪检、监察、检察、公安、工商、税务、质监、质检、城管、盐业、烟草等司法、行政执法机关的执法工作提供了有力的保障。
　　根据最高人民检察院举报中心统计，检察机关每年查办的贪污贿赂、侵权渎职等案件线索中近80%是来自群众举报。
　　但从目前的情况来看，不同的机关制定的规定不同，有些部门没有制定该方面的规范。因此，有的部门受理举报行为，有的部门不受理举报行为，关于举报的规定没有统一的形式，而且比较抽象，不具体，没细化，操作性差，缺乏惩处机制。所以，制定和颁布一部全国统一的《举报法》，既能对各类不同性质和类别的举报行为和受理工作进行统一的规范和管理，也有利于鼓励和支持广大人民群众与违法行为作斗争，使一些隐蔽的违法行为及时地尽早地被揭露出来，并受到应有的惩罚。
　　关于制定《举报法》观点颇多。笔者认为，举报立法应当单独进行，即制定一部单行法——《举报法》，将所有的与举报工作有关的条款兼收并蓄，对举报工作做出一个全面系统的规定，以实现举报工作的有效程序化、合理规范化和完全法律化，真正做到举报工作有法可依。
　　
　　二、明确执法主体
　　
　　我国目前的法律体系缺乏对举报处理的程序性规范，应成立相应的部门，负责《举报法》的实施。因为举报几乎涉及所有的行政执法机关和司法机关，多数机关都有举报部门，结果是谁都管，谁都不管。
　　一个法律，必须有明确的执法主体，假如没有人来执法，法律就形同虚设。谁来执行《举报法》，肯定会有争议，笔者设想，成立国家举报总局和地方分局。
　　有许多群众想举报问题，由于其法律知识和业务知识欠缺，无所适从，不知道向哪个部门反映，写错了应该主管该事的单位名称，结果可能造成被压不办或者泄密。成立举报局后，举报人只要把问题写清，寄到举报局（国家、省市区县）即可，由举报局定性、分流、督办。
　　对性质不明难以归口的举报线索，举报局可以自行初查，如果举报失实，就存档备查；如果事实清楚，则根据案件的主要性质分流。
　　当前，各级机关都有暂存举报线索的权力，由于种种主观上和客观上的原因，再加上对每个问题的认识上也存在差异。所以，在个案的查办落实上，有的定“缓”，有的定“急”。成立举报局，根据案件的性质设各处室，限期内分流到各职能部门，限期将查办结果报告给举报局，否则影响政绩考核。比如，设举报一处，7日内必须将国家工作人员涉嫌职务犯罪的举报线索分流到检察机关查办；举报二处，负责将非国家工作人员涉嫌经济职务犯罪的举报线索分流到公安机关经侦部门查办；举报三处，负责将自然人涉嫌犯罪的举报线索分流到公安机关刑侦部门查办。依此类推。这样，举报局设在承办部门之外，举报工作就不受各部门领导意志的影响，能比较客观地高效地督办各部门的工作，起到互相监督、互相制约、互相配合的作用。
　　
　　三、保护制度
　　
　　近年来，有些地方打击报复举报人的案件呈上升趋势，手段不断升级，甚至雇凶杀人。还有一些被举报人利用职权，打着“合法”的旗号，强行将举报人撤职、调离甚至打入监牢。因此，面对违法及犯罪现象和行为，很多群众虽有举报的念头，却没有举报的胆量。究其原因，除了社会普遍缺乏保护举报人的意识和执法因素以外，一个极其重要的因素就是我国目前没有专门的法律来保护举报人。没有法律武器的强力支持，没有完善的举报人保护机制，没有有效的保护举报人程序，举报人受到打击报复也就在所难免，这在很大程度上阻却了群众举报的积极性。因此，应全方位保障举报人的安全，扩大对举报人的保护范围，提供对举报人的全方位法律保障。
　　世界许多国家均规定，举报人因举报重大案件线索而可能存在遭受打击报复危险的，有获得特殊援助的权利。我国现行法律对什么样的举报人在什么样的情况下应该保护，应该采取什么方法保护，哪些机构应该承担保护职责等，都没有明确规定。
　　举报，除了付出时间、体力、精力和财力，还要冒很大的风险。因此，因举报而遭受财产、生活、人身、精神等方面的损失和伤害的，应当给予保护。应尽快把各部门现行的保护举报人的规章制度归纳完善，上升到法律层面，制定一部统一的具有权威性和足够影响力的《举报法》，为举报群众撑起保护伞。
　　
　　四、奖励制度
　　
　　目前我国的举报制度，是由各个部门制定的单一的行政法规，有的部门经查实后给予举报奖励，有的部门不给予举报奖励。笔者认为，应建立举报奖励机制，对在与违法犯罪斗争中作出重大贡献的，给予一定的物质奖励和精神奖励。目前，各部门法节流意识都比较强，又没有硬性规定，因而发放举报奖金较难落实。
　　为了充分调动广大人民群众的积极性，激发群众的举报热情，增强群众与犯罪分子作斗争的意识，揭露和打击犯罪，应设立并发放举报奖金举报奖励基金设在财政部门，资金来源可以通过财政拨款、社会捐助和没收赃款等方式筹集。举报人实名举报的，举报的犯罪事实被查实，案情重大、有影响的，应该由侦查、检察、调查部门会同举报局向财政部门报告审批，发放奖金，金额应有明确的规定，同时，为举报人提供秘密的领奖途径。
　　
　　五、保密制度
　　
　　目前，司法部门、行政执法部门、纪检监察部门受理举报，虽然都严格规定为举报人保密，但泄密事件还是不断发生。
　　鉴于保密工作至关重要，笔者认为，保密工作的立法必须同时进行，《举报法》应当严格规定各部门及个人收到举报线索后，必须交举报局统一管理，对违反规定者要有具体惩戒措施。必须实行阅签制度，阅举报材料内容者必须如实签署姓名、单位、职务、年月日时分，有利于查清失密泄密的环节，有利于严惩失密泄密者。因为，受理举报和查处职能不是在同一个单位，容易发生失密泄密的情况，而且失密泄密发生后，容易造成互相推诿和互相猜忌。应该规定举报局只能将举报内容打印下发给职能部门查处，举报信原件存档，根据案情需要，可以按照审批程序，查清举报人姓名、单位、住址、身份、写信发信时间、地点（邮局、IP地址等）、笔迹、指纹等。
　　另外，举报局禁止使用带有“举报局”字样的信封给举报人约谈或回信，如果因工作需要找举报人时，应采取适当方式和选择适当场所，由两名办案人员共同进行。这样，有利于保护举报人和界定打击报复。
　　
　　六、起草草案
　　
　　根据以上的论证，举报立法不仅是必要的，而且是可行的。但《举报法》牵涉面广，行政机关、司法机关、企事业单位等都涉及举报问题。因此，起草《举报法》不是哪一个部门就能单独完成的。
　　笔者建议，由全国人大牵头，组织有关方面的人员，起草《举报法》草案，广泛征求社会各界意见和建议，尽早出台具有普遍约束力的《举报法》，以规范举报行为，保护举报人合法权益，进一步明确和规范专门机关、经费保障、保护对象、保护措施、保护范围、奖励制度、保密制度等，广泛发动人民群众同违法犯罪现象作斗争，为伸张正义、构建和谐社会提供法律保障。