“双层次博弈”理论框架下的环境合作实质

　　[内容提要] 由于环境问题在不同国家间的高度关联性，纯粹的国内环境问题的探讨显然不能满足变化了的环境现实。环境合作是国际国内双层次博弈的结果，达成的合作协议不仅要被谈判对手所接受，也要被国内各利益集团所接受。本文运用双层次博弈理论把环境合作的国际压力同国内因素糅合在一起，在双层次博弈的框架下，对多边气候变化谈判作出了进一步的解释，以有助于把握国际环境合作的实质。
　　[关键词] 国际环境合作 双层次博弈 “获胜集合” 《京都议定书》
　　中图分类号：X2 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2008)2-0117-05
　　
　　环境问题的双重属性
　　
　　经济的发展在给人类带来极大丰富的物质财富的同时，也带来了环境的巨大破坏，气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性减少和海洋、土壤污染等环境问题越来越突出。产生环境污染的原因很多，但就其经济根源而言则在于公共环境的无产权性及污染的外部性所导致的市场失灵，使环境问题游离于市场机制之外。
　　市场经济的发展，一方面带来严格的制度、清晰的产权和有序的企业运作，另一方面又带来对产权缺失的环境资源的无序竞争和肆意开发。伴随着经济的全球化，环境资源在全球实现配置(国际合作和跨国生产)，出现本国资源的国外利用，国际资源的国内开采，造成地球资源的过度使用，有害气体的过量排放，热带雨林的大面积减少，全球生态的持续破坏。与此同时，环境的越界外部性和跨国污染问题也更加凸现，环境问题的全球化蔓延呈加速态势。环境问题的这种跨国属性使其一开始就与不同主权国家的政治、经济等利益问题纠缠在一起，呈现出内政和外交的双重属性，其治理的难度也远远超越了单个主权国家的能力范畴之外，客观上需要一个超越主权国家之上的超级机构来协调治理。而现实超主权治理主体的缺失，使环境问题进一步复杂化。
　　环境问题的内政和外交的双重属性使其治理无法依靠单个国家的能力完成[1]，出现环境恶化的全球整体性与环境治理的主权自治性同时并存又尖锐冲突的局面，所以寻求国家间的合作，以缔结国际条约的方式保护全球环境成为目前的唯一出路。环境治理的国际合作，也只能从每个主权国家内政和外交的双重协调中寻求突破口。但由于关乎各国重大的政治和经济利益，环境问题的国际合作从一开始就步履维艰。以多边气候变化谈判为例，从1992年《联合国气候变化框架公约》的签订，到1997年《京都议定书》的谈判和签署，再到2005年2月16日《京都议定书》的正式生效，全球气候问题的国际谈判都是在一轮轮艰苦的讨价还价中进行的，谈判博弈的结果除了受到国际关系和各国的经济实力与战略意图的影响外，也受到各国国内的政治势力和利益集团的牵制。国际环境协议成为国内博弈和国际博弈两个层次博弈相互制衡的产物。在国内，是各利益集团之间、利益集团与政府之间的相互博弈；在国际层次上，是各国谈判代表与其他国家代表之间的相互博弈。
　　
　　“双层次博弈”理论的主要内容及其扩展
　　
　　“双层次博弈”最早由美国学者普特南(Putnam，1988)在研究国际关系时提出，融合了国内因素影响的全球环境合作在此框架下可以获得较好的解释。双层次博弈理论假设国际博弈(第一层次)和国内博弈(第二层次)是相互交织、互动进行的，国际层次的博弈是嵌套着国内各种力量的讨价还价过程。为了分析的方便，普特南把谈判的进程分为两个阶段，第一个阶段是不同国家谈判者之间达成一项暂时的国际协定；第二个阶段是每个国家内部的选民通过博弈影响政治程序来决定是否批准这项协议[2]。但同时普特南也指出，国际协议的达成实际上是各谈判方国内“获胜集合”互相重合的结果。
　　“获胜集合”(win-set)是双层次博弈理论的核心概念，是指国内选民所能批准的国际谈判协议的所有的可能集合，即在国际谈判中达成的，所有可能赢得国内大多数选民支持的国际协议的集合范围[3]437，其范围大小也可以理解为国内选民批准和履行国际协议的可能性大小。各谈判者国内“获胜集合”的相对大小，将影响国际协议达成的可能性及利益分配的方案。由于任何有意义的协议都必须落在每个谈判国的“获胜集合”的范围内，所以各谈判国的“获胜集合”越大，重合的可能性越大，国际协议就越可能达成[3]438。
　　一国“获胜集合”的规模范围取决于其国内选民的利益结构(权力分配、偏好和可能的联盟)、国内的政治制度以及谈判者的策略[3]442。对选民而言，协议达成与否的关键是协议实施前后对其福利的影响。达成协议对一些选民来说可能有较大的成本损失，对另一些选民来说可能有净的收益，二者力量的对比将决定“获胜集合”的大小，影响协议的国内通过。除了选民的选票支持之外，国内批准程序政治运作的复杂程度也会影响“获胜集合”的规模大小。美国的“三权分立”的政治体制就比中国的“人民代表大会制度”给国内的“获胜集合”施加了更多的限制；“2/3投票通过”就比“简单多数投票通过”的“获胜集合”小。谈判者的策略的运用，比如通过影响谈判对手国内或本国国内关键选民的成本和收益，进而影响各自的“获胜集合”，从而获得谈判的优势。
　　以上就是普特南“双层次博弈理论”的基本思想。本文将把普特南的理论进一步扩展并用来分析国际气候变化合作的博弈。
　　在双层次博弈中，谈判代表的位置非常重要。他是国内和国际双层博弈的连接枢纽，要同时兼顾本国利益和对手的谈判底线。但同时谈判代表也有自身的利益约束和价值取向，他在国际国内两个博弈场协调斡旋的同时，也在主动利用二者不同的利益结构去实现自己的政治意图和价值信仰。比如，对于一个政客而言，他更看重国内选民的利益要求。在国际谈判中，如果不满意于谈判结果，可以推倒重来；而在国内的谈判桌上，如果不能满足国内选民的利益要求，则要冒着从其座位上被赶下去的风险[3]434。所以与普特南把谈判者假设为没有个人独立偏好的国内利益的忠实代言人[3]435-436不同，本文把谈判代表也作为一个有自己利益偏好和政策主张的主体，直接参与国内的博弈。他们与国内其他主体进行谈判博弈，决定国内“获胜集合”的规模，国际协议只有获得多数主体的支持，才能在国内批准通过。所以一国谈判者除了要满足对手国提出的谈判条件外，也要与国内大多数的利益要求不相冲突，才能最终达成一份有效的国际环境协议。在这种情况下，政治家所运用的外交战略和技巧就显得非常重要，因为他必须同时兼顾国际国内两方面的利益要求。这样就把国际层面的分析和国内层面的分析统一在一个框架之下了。
　　在国内层次的博弈中，由于国内各个利益主体的经济、政治势力各不相同，势力强的博弈方会在国内博弈中发挥主导作用，其利益主张也会比较容易地在国内谈判中得到采纳。比如，强势利益集团会通过不断向政府施加压力，迫使政府采取与自己偏好一致的政策；强势政治领导人则会通过建立与集团间的联盟来追求自己的权力。由于国内利益集团、政治势力之间博弈的此消彼长的不确定性，国内不同博弈方会在不同的时期交替主导谈判的局面，并与国内利益“相投”的主体结为同盟，使自己的政策主张在国内获得多数支持，进而影响和改变“获胜集合”的规模大小。
　　由于获胜集合的规模还受到政治批准程序的限制，严格的批准程序将对获胜集合形成较大的制约。考虑不同国家政治体制和批准程序的差异，我们还考虑了博弈主体拥有否决权的情况。由于与官僚体系的千丝万缕的联系，谈判代表比私人利益主体更有可能拥有否决权。比如总统对法案的搁置否决权。但考虑到利益集团有可能通过影响立法机关席位的多数或者“俘获”拥有否决权的政府官员来间接拥有否决权，比如石油集团对小布什的“俘获”，在这个意义上国内其他利益主体也可以拥有“否决权”。由于加入了独立于谈判本身的制度约束，所以协议要获得批准，主导方必须要在制度约束的框架下行事，只有拉拢拥有否决权的博弈方，才能在国内谈判中获胜。
　　
　　
　　“双层次博弈”框架下的国际气候变化谈判分析[4]
　　
　　根据上面的理论，我们来对国际气候变化谈判的过程进行分析。目前国际气候变化谈判中的主要碳排放集团可分为四大阵营：以美国为代表的顽固派、以欧盟为代表的积极派、以俄罗斯为代表的获益派和以中国为代表的“搭车”派[5]。美、欧、俄、中四国各有自己的利益算盘，谈判桌上唇枪舌剑的背后掺杂着各国国内政治力量和利益集团的相互较量。
　　在气候变化谈判中，谈判的对象是温室气体减排的具体目标和方案，各个国家对具体减排方案的制定进行讨价还价，都想力争实现最大化本国利益函数的减排方案。
　　由于现实中，影响各个国家气候谈判的主要因素各不相同，这使得这些国家的外交政策有的是由国会所左右，有的是受利益集团的牵涉，有的则受谈判者个人价值取向的影响。为了详细说明各国的谈判立场及其受到的限制，我们必须对“获胜集合”的国内政治实质、决定国家间谈判的国际环境因素和政治家的偏好等方面加以详细说明。
　　美国环境保护的国际合作立场主要受两大因素的影响，一个是国会的立法制约，一个是谈判者个人偏好的影响。由于政治体制的原因，国会是美国批准众多国际环境公约的主要影响因素。例如，在对外谈判中，美国谈判者就经常以参议院不会批准为由维护其特定的谈判立场。美国宪法规定，美国总统缔结条约，必须咨询参议院并取得其同意，即2/3以上的到场议员的赞同。而参议院通过的Byrd-Hagel决议案，更是明确规定总统不应签署“对美国经济导致严重损害的”条约。比如在克林顿政府时期，《京都议定书》要求美国在2008—2012年间，将温室气体排放量降到比1990年还低7%的水平上。参议院估计这将导致美国花费4000亿美元并丧失490万个工作岗位[6]。为了使立场强硬的美国国会和工业界接受美国在温室气体控制上的国际义务，克林顿政府提出了同发展中国家进行排放额度贸易来实现减排目标的计划。这个讨价还价过程就类似于加入否决权的国际环境合作博弈，而克林顿提出的“排放额度贸易”则可以看作是“拉拢”拥有否决权的国会的“必要支出”，使博弈方向朝着有利于自己的路径发展。
　　谈判者的个人偏好对美国谈判立场的影响在国际气候变化谈判中的表现也极为明显。民主党人比尔·克林顿(Bill Clinton)当选美国总统后，一改里根、老布什时期的消极环境外交政策，将环境问题置于国家安全战略的高度来对待，声称环境问题是冷战后对美国人民的长期安全和生活质量构成真正威胁的最大隐患，提高了国际环境合作的国内影响，得到了美国广大人民的认同，扩大了国内的“获胜集合”。副总统阿尔·戈尔(Al Gore)也是一位环保主义的忠实信徒，他亲自签署了1997年的《京都议定书》，为推动国际气候合作发挥了重大作用。而与国内石油集团有着千丝万缕联系的小布什(George W.Bush)却并非是一位在环保事业上认真的领导人。为了打败戈尔当选总统，他向煤炭、电力、石油和钢铁公司许下了不控制污染物排放的诺言，与排污集团结为同盟，重构了国内“获胜集合”，造成“获胜集合”的急剧缩小，使原本达成的《京都议定书》落在了 “获胜集合”之外。在美国面临着巨大的国家安全压力的情况下，小布什却行使了否决权，宣布退出《京都议定书》。在这两种外交政策的戏剧性的转变过程中，谈判者的个人偏好发挥了重要作用，在很大程度上决定了美国两届政府在《京都议定书》上的态度变化[7]。
　　而随着对温室气体控制持支持立场的美国民主党在2006年国会中期选举获胜，并于2007年在国会成为多数党后，美国虽然没有批准《京都议定书》，但其环保立场还是出现了峰回路转的微妙变化：美国国会已经通过了一系列保护全球气候的议案；美国加州已经通过立法，要求加州的企业承担温室气体减排义务。美国的环境政策取向正在出现积极的转变。这也是美国作为发达国家的头号经济强国和全球温室气体第一排放大国[8]，在全球强大舆论压力下的被迫行动反应。
　　而在欧盟，与欧盟推动气候变化问题的积极态度相对应，在英国、德国和法国以及一些欧洲小国，环保则意味着“选票”。由于欧盟国家(如德国和瑞典)较早地执行了比较严格的环境标准，国民在大气质量等环境福利上也有较高的要求，企业在可再生能源技术等领域拥有世界领先的技术优势，减排不仅顺应民意，也给企业提供了巨大的全球商业机会。所以执政的社会党政府也越来越依赖于绿党的政治支持，以在人人都关心的环保问题上获得选民的支持。在某种意义上，环境保护主义，尤其是应对气候变化方面的环境政策，已经成为欧洲民族主义的一种表达方式。由于国际环境的恶化将直接威胁到欧盟公民正在享有的环境福利，这使得欧盟的首要谈判者和国内选民在国际环境谈判中有着强大的联盟，具有很大的“获胜集合”，所以，欧盟一直是国际环境合作的积极提倡者，也是气候谈判的发起者和重要的推动力量，《京都议定书》也最终获得了欧盟及其各成员国的批准。
　　俄罗斯则由于20世纪90年代温室气体排放的急剧下降，出现了多余的排放份额——“热空气”。靠着大量可供交易的“热空气”，俄罗斯成为《京都议定书》谈判中的最大赢家。而2001年，作为俄罗斯最大客户的美国宣布退出《京都议定书》，使俄罗斯的“获胜集合”出现由大到小的逆转，在批准《京都议定书》的立场上出现动摇。为了换取《京都议定书》的签订，欧盟把俄罗斯批准《京都议定书》与加入WTO相挂钩，承诺支持其加入WTO，最终有效扩大了俄罗斯的“获胜集合”，使俄罗斯又重回京都机制。可见，俄罗斯加入《京都议定书》并不是为了减少全球温室气体的浓度[9]，而是被其他额外激励所驱动，是其国内利益在国际协议上的诉求体现。
　　美国一直强调要有发展中国家“有意义地参与”温室气体的排放，但中国作为一个快速发展中的大国，更加注重国内经济的发展和企业的现实要求。“人民代表大会制度”的政治体制及以“经济建设为中心”的施政纲领，使政府与企业的利益高度一致，谈判者则代表了国内大多数人民的利益，这使中国在国际谈判中有着强势的国内立场。由于中国的原则立场与《京都议定书》的“发展中国家不承担减排义务”的“共同而有区别的责任”原则相一致，从而使气候谈判在国内有着较大的“获胜集合”。这也促使中国一直积极参与国际气候谈判，并始终坚持以发展中国家身份参与具体的政策制定。这一方面使中国获得发展中国家“搭便车”的好处：让发达国家去减排，享受减排的成果；另一方面则可以利用《京都议定书》中的“清洁发展机制”，获得发达国家的技术转让和资金援助，发挥后发优势，早日建立自己的清洁、高效、可持续的能源体系。这些谈判原则都充分考虑了中国经济社会的发展阶段和企业发展现状等国内因素，是政府和国内企业界、行业协会联合互动的结果。
　　由于中国是目前世界上第二大温室气体排放国，未来肯定会受到来自发达国家的更大的减排压力，而中国也将难以继续保持不做出减排承诺的现有立场。合理的假设是，中国未来的立场将随着国际协议实施所提供的实践经验和本国环保技术与治理能力的进一步增强而发生改变。中国主要政治家的观点也会随之发生转变，在未来的谈判中朝着做出约束性承诺的方向发展。
　　可见，围绕着《京都议定书》各国所产生的立场分歧，实际上是国际形势变化和国内利益斗争的双重结果，反映了国家之间的现实差异和经济利益上的本质冲突，是国际国内双重博弈的产物。
　　
　　结 语
　　
　　从80年代后期开始，尤其是1992年的里约联合国环境发展大会后，环境问题迅速成为国际关系中的一个中心议题。随着国家间经济联系的日益紧密，环境、发展、安全等问题的关联性进一步加强，国际环境合作也包容了越来越广泛的国内环境问题，使没有被国际化的领域逐渐缩小。在这种情况下，环境问题的国家间的合作会越来越普遍。双层次博弈理论的框架较好地融合了国际环境合作的国内因素和国际因素的互动，突出了政府首脑在整个国际环境谈判中的关键作用，对只有通过国内政治路径才能得以达成的国际协议具有特殊的解释力，提供了对国际环境合作的新的洞察。
　　
　　注释：
　　[1]在国际环境破坏面前，依靠本国的力量只能部分消除跨国或全球力量对本国环境的影响，而不能消除造成环境破坏的源头。
　　[2]Robert D.Putnam.Diplomacy and Domestic Politics：The Logic of Two-Level Games.International Organization，Summer，1988，42(3)：436
　　[3]Putnam，op.cit
　　[4]相对于生物多样性减少、资源枯竭、土壤污染等环境问题，气候变化是目前人类面临的最为紧迫的环境问题之一。全球大气遭到破坏，将危及人类赖以生存的地球生态系统，进而威胁人类的生存发展。大气污染的越界和跨国污染的特性，也使其成为全球环境合作中的主要议题。所以本文是以多边气候变化谈判作为例子进行国际环境合作的博弈分析。
　　[5]李海涛，许学工，刘文政.国际碳减排活动中的利益博弈和中国策略的思考.中国人口·资源与环境，2006(5)：94
　　[6]钟斌.透视美国环境外交的立场.环境保护，2004(5)：57
　　[7]这也是我们在模型中假设谈判代表具有独立的个人偏好的原因。
　　[8]美国人口占世界人口的4%，却生产世界25%的温室气体(Jeffrey Kluger ，2001 ，p.30) 。美国在1990年的二氧化碳排放量达1300百万吨碳，约占世界的23%(Arthur H.Rosenfeld，at el，.2000：29)。
　　[9]俄罗斯出售“热空气”，排放国家购买以完成减排任务，实际上无助于控制排放和减少全球的温室气体。
　　(责任编辑：张晓薇)