从发达国家经验看我国高等教育资金短缺问题的解决

　　[内容提要] 我国高校融资渠道偏窄，应借鉴发达国家高校成功的融资经验，拓宽我国高校的融资渠道和融资方式，以解决我国高等教育资金短缺问题。
　　[关键词] 发达国家 高等教育 融资经验 借鉴
　　中图分类号：G467·2 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2008)2-0111-06
　　
　　我国高等教育资金短缺已是人尽皆知，特别是在财政拨款增加乏力、收费标准很难提高、银行贷款严重受阻的现状下，高校融资已几近于求借无门，财务风险正在逐步显现。发达国家在高等教育资金融资上已其实，教育资金短缺是一个具有国际性的普遍问题，只不过我国尤甚。西方国家的校长们也正因此而很重视利用自己在社会各界的影响力，把相当多的时间和精力用于资金的筹集上，并且取得了相当的成效，我们应借鉴发达国家高等教育的融资渠道、融资方式等成功经验，以运用于我国高等教育经费短缺问题的解决。
　　
　　我国高等教育融资渠道环境分析
　　
　　1.财政投入徘徊不前
　　据统计，1998—2004年，我国普通高校的学生规模增加了2.91倍，而同期财政拨款仅增加了不到1.78倍，高校的总收入也仅增加了2.67倍，由此导致了生均教育经费的绝对下降。生均总教育经费由1998年的15981元降至2004年的14999元，其中生均财政性经费由1998年的9829元降至2004年的6982元，公共财政投入占高等教育总投入的比例由1996年的78.6%降至2004年的45.9%。另据教育部、国家统计局和财政部2006年12月29日发布的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》，2005年全国普通高校生均预算内事业费支出为5375.94元，比上年的5552.5元下降3.18%，这是普通高校生均预算内事业费支出连续第五年下降；而2005年生均预算内公用经费为2237.57元，比上年的2298.41元下降2.65%，是生均预算内公用经费连续第六年下降。[1]
　　2.高校收费标准近期难有大的提高
　　自1997年我国高等教育实行交费上学制度后，高校的学杂费和住宿费持续增长，速度较快。据统计，2000年国内高校生均学费占到人均GDP的50%多，而居民的教育开支占家庭开支中的比例已接近发达国家水平。考虑到居民的承受能力和社会的责难，预示着今后我国高等学校的学费标准不再会有大的提高，教育部对此也通过新闻媒体做过承诺。[2]
　　3.银行贷款严重受阻
　　从1999年以来，我国高校从银行贷款走过了一条从无到有、从少到多、从热到淡、从淡到冷的路子。特别是吉大自曝财务危机和2007年“两会”期间高校债务成为热点，加之货币从紧政策的出台，导致高校从银行贷款严重受阻。[3]
　　
　　我国高校资金短缺、贷款过多的严重隐患
　　
　　我国高校在借助银行贷款扩张过程中，存在着贷款规模与贷款结构不对称、扩张速度与偿还能力不对称等问题，极易造成高校的财务风险和银行信贷风险。
　　(1)贷款规模过大，贷款结构过度集中，将引发高校财务风险。2001年以来，“银校合作"的方式在全国高等学校迅速推广，高等学校的贷款规模不断扩大。以我国中部某省为例，2003年，该省高校贷款规模为11.28亿元，截至2005年7月增加到77.52亿元，三年间扩张了587.23%，扩张趋势十分惊人。与此同时，高校贷款的结构却非常集中。一是高校贷款客户投向集中，据调查统计，该省最大的10所高校的贷款余额占整个高校贷款总额的一半以上；二是贷款用途投向集中，90%以上的贷款资金用于高校新校园建设和老校区改造；三是还款期限集中，据资料显示，该省高校贷款主要集中在2003—2005年，且这些贷款大多为5～8年的长期贷款，将在2007年以后迎来还贷高峰。由于贷款规模过大，学校每年仅偿付利息就需要极大的开支，给学校可持续发展造成重大影响，加上贷款结构的过度集中，在还贷高峰到来时，学校还处于建设工程收尾阶段，各项工程和师资力量配比尚未进入正常教学和科研阶段，每年还本付息将存在巨大的财务风险。[4]
　　(2)扩张速度过快，偿债能力过小，将引发金融风险。高校在银行资金的支持下得到了飞速发展，学校规模、招生数量等实现了跳跃式扩张。据某省教委资料表明，从2002—2004年，该省新增高校19所，增长率接近40%，同时高校招生人数迅猛上升，从2002年的26.63万人增长到2004年的48.99万人，增长了84%。但是，高校在快速扩张时偿债能力却不断下降。从资产负债率看，目前，该省比较保守的高校资产负债率已经达到35%，比较激进的高校资产负债率已经接近80%，如果扣除折旧等因素的影响，净资产负债率已达资不抵债的边缘，这充分表明高校偿债能力的弱小；从收入增长率看，由于近年的连续扩招，高校的容纳能力已经接近极限，生源大幅度增长的e96cc70f82c5d0b48508117a313eb826ebdd98bf688dca58280816c8e023ab00可能性很小，而且根据政策规定，高校收费标准在今后5～10年内不会有大的增长，这就意味着，高校的收入增长空间极为有限，偿债能力进一步受到影响。这种情况下，一旦高校资金链断裂，引发财务危机，必将影响银行贷款的按期收回，造成大量的呆滞贷款，引发金融风险。
　　
　　发达国家高等教育融资做法
　　
　　1.政府投入
　　(1)美国。美国政府对高等教育经费的投入包括联邦、州及地方三级政府的投入。其中联邦政府同时向公立和私立高校提供教育和科研资助。主要通过财政拨款、基础及专项助学金和合同款项、独立的国家级研发中心经费等形式向相应的高校投入，联邦政府投入在公立高校占其总收入的10%～12%，在私立高校占其总收入的10%～15%，一些优秀的私立大学所争取到的联邦政府研究资助甚至能占到其经常账户收入的29%。美国公立大学大多数是州立的，因此州政府的财政投入是其经费的主要来源之一。地方政府对公立大学的投入很少，只对地方政府设立的社区大学进行较大规模的资助。美国私立大学基本上得不到州、地方政府的财政资助，两者合计平均占到私立大学经常账户收入的3%。州、地方两级政府对高校的投入也主要是通过财政拨款、基础及专项助学金和合同款项等形式进行。[5]
　　(2)英国。英国高等教育机构获得的政府拨款全部由中央政府提供，中央政府通过高等教育基金委员会向全国高校提供经费。政府拨款主要采取两种方式：一是对高等学校学生提供贷学金；二是向高校提供科研经费。英国高校从两个渠道获得政府科研经费：一是由政府下属的科学、自然环境、农业、医学、经济与社会研究委员会五个研究委员会设置的研究奖学金；二是申请课题获得的政府机构给予的研究资助。
　　(3)日本。日本国立大学经费主要靠国家财政拨款，占总经费的50%～60%。[6]
　　(4)澳大利亚。高等教育机构的主要经费筹措渠道是政府拨款，而政府拨款又主要来自澳大利亚联邦政府。州政府只负责对州内高等教育的立法管理及少量对大学的拨款。联邦政府拨款主要通过高等教育委员会、澳洲研究委员会及高等教育司来进行。拨款分为一揽子拨款和研究拨款。在1974—1987年间，澳大利亚高等教育机构向本科生和研究生提供免费教育。
　　
　　说明：①公共基金也可能包括部分学费。需要提示的是，其他收入也可能包括与各级政府实体的合同活动。②在法国，约占所有大学职员80%的政府雇员，其开支由政府承担而未列入大学预算中，从而使法国大学来自学费(9%)和合同活动(31%)的收入处于相对较高的水平。
　　
　　资料来源：王晔.国外发达国家高等教育融资实践及对我国的启示.教育财会研究，2007(2)
　　
　　(5)丹麦、瑞典、荷兰、德国、比利时。高等教育机构筹资模式仍然是传统的政府型拨款体制，表现出高度集中性、单一性的特征。高等教育作为一项重要的公共事业在这些国家也主要由联邦政府和地方政府实施并予以财政资助。因此，高等教育机构的办学经费几乎全部或绝大部分来源于中央政府或地方政府的公共财政拨款，其他收入尤其是私人收入来源所占比重很低(如表1所示)。1995—1996年度，丹麦、比利时的佛兰德斯、德国和瑞典的大学资金来源高度集中于公共基金，比重高达90%～97%；法国和荷兰资金来源单一性虽然较弱，但公共基金的比重也达到了60%、70%。可以说，这些国家政府提供的公共基金是大学赖以生存和发展的决定性来源。[7]
　　(6)中国。公共财政投入占高等教育总投入的比例1994年为93.5%、1996年为78.6%，至2004年为45.9%。其中中央高校的财政拨款占总收入的52%，而地方高校的财政拨款占总收入的44.5%。北京市属高校的财政拨款占总收入的70%，在全国位列第一；而湖北省属高校最低，只有28%。
　　2.学杂费
　　(1)美国。大学本科生教育成本中的25%～50%是由学生及其家庭以学杂费的形式来分担的。美国高校的学杂费包括学费、住宿费和伙食费。分为本国学生所缴纳的学杂费与外国留学生所缴纳的学杂费两部分。美国各类高校对学杂费的依赖程度完全看其争取其他收入(如政府投入、研究补助与私人捐赠)的能力高低而定。总体说来，公立大学的学杂费占总收入平均不到20%，但私立大学此比例却较之大一倍以上。除一流私立大学外，其他各私立院校对学杂费的依赖(以其占总收入比例来衡量)均超过50%，尤有甚者，二年制以下的私立职业专科学校的学杂费占总收入比例竟高达73%。近十多年来，美国高等学校收费呈不断上升趋势，高等学校收费的增加，使得美国许多家庭不得不制定出一个比较长期的攒钱规划，以准备更多的钱支付孩子上大学的费用。
　　(2)英国。由于高等教育规模不断扩大和政府负担日益沉重，英国从1998年开始向学生收取学费，学费收入占到英国高等教育拨款委员会分配的高等教育经常性经费总额的近一半。吸引非欧盟国家留学生到英国接受高等教育是英国教育经费的重要来源之一。英国仅仅对其本国和欧盟学生收取不到2000英镑的学杂费，而对非欧盟国家学生收取的教育费用是前者的2～4倍。[8]
　　(3)日本。各国立大学所占的比重很小。日本私立大学的日常经费主要依赖于学生交付的学费，占到总经费的50%左右。
　　(4)澳大利亚。从1988年开始，为增加高等教育经费来源，澳大利亚通过了“高等教育贡献法案”，凡就读高等教育的学生都须做出其“贡献”，即缴纳学费，研究生的收费标准规定必须是本科收费的一倍以上。[9]
　　(5)丹麦。2000年丹麦的教育总投入中私人投入仅占到4%。
　　(6)中国。近几年，我国高校学杂费以年均20%的速度增长，学杂费占教育成本的比重越来越大。2004年中央高校学杂费收入占总收入的19%，而地方高校学杂费收入占总收入的40%。北京、天津、上海、浙江等发达省的市属高校的高校学杂费收入占总收入的20%～30%，而河北、黑龙江、江西等6省的高校学杂费收入占总收入的比重都超过了50%。有统计表明
　　学生及其家庭负担的高等教育成本从人均GNP的1.65%上升至51.87%。
　　3.销售与服务收入
　　(1)美国。销售与服务收入主要是学校利用自身的科技、智力、设备、设施和校产等优势，开展对外服务及销售所取得的收入。如校产经营收入，包括经营旅馆、饭店、大学医院、房地产、设备、场地出租等创收；销售收人包括出售教学软件、录音带、印刷品等。在美国，一些历史较长、基础较好的私立高等院校，这项收入很可观。美国各州通常免征高校的资产税和营业税，为高校节省开支。
　　(2)日本。利用校产向社会提供服务的收入也是重要的收入来源。
　　(3)中国。2004年中央高校科研等收入占总收入的18%，而地方高校则比重很低。
　　4.捐赠
　　(1)美国。除政府投入、学杂费和销售与服务收入外，其他一些融资渠道也给美国高等教育提供了相当比例的经费，主要包括私人捐赠、助学金及合同款项收入、捐赠基金收入。其中私人捐赠、助学金及合同款项收入是最重要的融资渠道。在公立高校，这两项收入一般占到其总收入的3%～6%，而私立高校要远远高于公立高校，一般能占到其总收入的10%～18%。在美国，大学获得私人和社团捐赠多少也是大学排名的因素之一，各校都非常重视，积极募款。美国人民有很强的捐资办学的意识和传统，一方面是因为美国民众对高等教育的热爱和校友对母校的回报，另一方面是因为美国政府在这方面起到了很好的政策导向作用。比如从税法上做出规定，无论公司或个人，对教育或其他社会公共事业的捐赠可以得到免税；政府为高校提供捐赠配套资金，并把这些资金归于捐赠者名下，鼓励学校积极募捐，同时也让捐赠者“流芳百世"。
　　(2)英国。英国民间和社会也具有捐资助学的传统。牛津大学和剑桥大学中的各学院经费主要来自大财团和社会各界的捐赠。其他一般大学得到的捐赠款占其总经费收入的3%左右。近几年，英国社会各界给大学的捐赠呈现上升趋势。捐赠者往往以得到某些研究成果或共享某项知识产权为条件，这种交换式的捐赠是英国教育经费筹措的一大特色。
　　(3)日本。社会上各种团体或个人的赞助也是重要的收入来源。
　　由此可见，发达国家高校的融资渠道呈现出典型的多元化格局，且融资方式十分灵活。这种多元化的经费来源格局和灵活的融资方式，使得发达国家在高等教育经费短缺成为世界性难题时，仍然维持了其高等教育系统的良好运作，为本国高等教育水平的提高奠定了坚实的资金基础。
　　
　　我国高等教育资金短缺问题的解决
　　
　　为进一步促进和完善我国高等教育融资的多元化格局，借鉴发达国家的经验，从我国当前实际情况出发，笔者提出以下几点建议：
　　1.政府应调整对高校资金工作的相关政策
　　高校是提供准公共产品的事业单位，高等教育扩招后所面临的问题和整个高等教育的办学质量，政府应承担应有的责任和义务。我国政府财政投入明显不足，导致我国高等教育资金短缺严重。据2003底教育部人事司对全国90多所大学进行抽样调查，发现2000—2002年的中央政府拨款占总经费的比例基本不变，地方政府拨款的比例逐年降低，因此，政府要增强对高等教育的日常维持投入和发展投入，这是高校可持续发展的重要保障。
　　另外还要完善高校利用信贷政策，保持高校利用贷款办法的可持续性：建立专门为高校提供融资担保的分级担保机构；政府应对教学楼、图书馆、实验及教学设备等教学基本设施的贷款项目进行全额贴息，减轻贷款高校付息压力；规范和完善高校后勤社会化改革配套政策，允许社会闲散资金进入高等教育领域，在高校与高校之间引入竞争机制。[10]也可以考虑组建地方高教投资公司，搭建多级投融资平台。组建地方高教投资公司，利用社会化低成本资金解决高校快速发展中短期资金不足的问题。高教投资公司的资金来源可以由地方财政一次性拨款5亿～10亿元左右作为注册资金，以后每年通过发行高教发展债券获取低利率融资资金。高教投资公司不以盈利为目的，只要求保持收回成本，资产不沉淀，现金能收回，能自我循环、良性发展。[11]
　　
　　2.多渠道筹措办学经费
　　根据上述对欧美国家高等教育筹资模式的分析，欧美大学教育经费来源虽然表现为两种不同的模式，前者更多地依赖于公共资金，后者则更主动地向市场寻找资金，但从总的发展趋势看，可以大致勾画出现代世界高等教育资金来源的一般模式。其中，来自政府的公共投入、来自学生的学费和费用、高等教育机构的自我创收以及来自外部的援助，无疑都将发挥各自非常重要的作用。囿于我国公共资源、学生费用的有限性和外部援助的不确定性，因此，我国应多渠道筹措办学资金，形成多元化的筹资格局。
　　3.运用市场机制筹集非公共资金
　　非公共资金是一种可以不断挖潜的资金来源，应充分运用市场机制，依靠专业化队伍和专业化、市场化的运作积极筹集非公共资金：第一，主动适应市场机制和市场理念，遵循市场规律，积极拓展教育服务、咨询、培训市场，创造性地实现知识生产力的市场转化。第二，以立足本国、面向世界的全球化大视野，构建制度化、专业化、现代化的捐赠管理系统，实行基金会制度，进行捐赠基金的科学化、专业化、系统化的运作。[12]
　　4.建立科学的高等教育成本分担机制
　　大学收费本身无可非议，问题的关键在于，如何确定科学的收费标准和合理的成本核算，才能确保实现教育收入的增长与教育公平的“双赢”。因此，根据收益原则和能力原则进行合理的成本分担和必要的成本补偿应成为大学收费的标准。 此外，科学的高等教育成本分担机制，还必须有完善的国家学生资助体系相配套，尽可能扩大和保护学生接受高等教育的机会和能力。
　　5.教育捐赠
　　教育捐赠在促进大学的建设和发展中扮演着极其重要的角色，在欧美国家的大学里，教育捐赠与政府拨款、学费收入已经并列成为高校的重要经费来源。在我国，随着改革开放的深化和科教兴国战略的实施，人们的物质文明和精神文明水平都有了很大提高，尊师重教的社会风气基本形成。社会各界对教育事业的发展给予了极大的关心和支持，慷慨解囊捐助教育的资金正在逐步成为我国高校发展的重要经费来源之一。但多年来，我国高校捐赠收入的比重始终处于较低水平。应借鉴发达等国家的先进经验，加强捐资助学的激励制度建设，提高捐赠收入在我国高等学校资金来源结构中的比例。例如，从法律制度层面上修改目前的《捐赠法》和《税法》的相关条款，鼓励私人、企业和社会团体的捐赠，对捐赠者实行减免税政策，使捐款者在经济和名誉上得到双重回报；政府要制定特殊政策鼓励大学积极募捐，比如对大学接受来自捐赠的收入进行匹配赠予，并把赠予的资金归于捐赠者名下；建立公开、透明、高效的教育捐资管理组织、管理制度和管理方法，使捐赠者清楚自己捐赠资金的投向和在高校所发挥的作用；大学自己对捐赠收入要高度重视，成立专门的募捐委员会，定期拜访校友、社会团体和相关企业，不断扩展捐赠网络。[13]
　　6.增加销售与服务收入
　　销售与服务收入主要是学校利用自身的科技、智力、设备、设施和校产等优势，开展对外服务及销售所取得的收入。在美国，一些历史较长、基础较好的私立高等院校，这项收入很可观。美国各州通常免征高校的资产税和营业税，为高校节省开支。在我国除个别有名望的高校外，多数高校的对外销售与服务能力不强，导致这方面的收入十分有限。因此，必须不断增加我国高校的销售与服务收入。可以参照英国的模式成立一个“国家科研推广管理中心"，在高校科研转化与产业界需求之间搭建一个可实际操作的平台；除一些基础性或尖端性的科研采取国家项目招标的形式外，其他应用性科研经费应该主要由产业界来提供，促使高等教育适应社会发展的需求，而且可以参照日本的政策，对从产业界获得的科研经费执行特殊政策，比如学校不对其进行科研管理提留；政府应积极鼓励高校利用自身的智力、科技、设备和校产开展对外咨询和培训、组织和安排会议、出租学校设施、销售软硬产品、进行科研合作等，并对这些收入免征营业税和所得税。而高校本身也应当积极转变观念，走产、学、研结合之路，把其看作重要的高校经费来源渠道。
　　7.充分发挥政府综合协调作用
　　政府必须有所作为，这方面江苏和重庆的做法值得赞许。目前，江苏高校的债务大概有100亿元左右，这个数字不小。但数字的背后却是绝大部分学校改善了办学条件，校园变大了，学校的设施先进了，学生的生活环境也好了。但高校的债务问题不容小视，如果一直放任不管，那是非常危险的。因为对于一所高校来说，几亿元的债务光是利息一年就要还上一两千万元，如果是短期贷款，还款压力更大，这样，学校每年的收入都要交给银行，这还不够，学校还必须从各项开支中节省，那样的话，学校将没有财力去更新设备、购进图书、增加科研、引进人才等等，学校的教学质量肯定会大打折扣。解决高校债务无非三种办法：政府拨款、学校自筹、社会筹款。目前的状况下，如果完全让高校来偿还债务，肯定是没有出路的。江苏省为此召开了多次会议，目前已经拿出了初步解决方案，对这100多亿元的贷款，政府将拿出三四十亿，另外通过资金运作再筹集三四十亿，此外的部分让高校自己承担。
　　现在重庆市管理的高校有57所，高校基建经费困难。为应对全国高校扩招压力，重庆市充分发挥政府的主导作用，积极支持高校建设，有六大亮点：采取异地新建和就地扩建两种方式，分类推进高校建设；由政府地产集团进行资本运作，高校新征土地实行行政划拨价7万元一亩；将主城老校区土地置换(每亩达250万元)；给高校多项税费减免和财政补助，对无土地置换高校的特殊困难，由政府“发点球"解决(划一块土地给学校挂牌出售)；对高校贷款给予财政贴息；建立贷款监控机制，把高校负债率30%作为刚性工作原则和重要的管理理念。
　　
　　注释：
　　[1]查显友.高效融资及其制度安排.中国高等教育，2007(21)
　　[2]李伯圣等.高效融资渠道与方式创新探讨.生产力研究，2007(20)
　　[3]两会专递.江南晚报，2007-03-12
　　[4]新华网.高校普遍债务缠身，警惕豪华校园背后的金融风险，2006-04-27
　　[5]刘向东，张伟.欧美高等教育机构经费来源及其启示.高等教育研究，2005(5)
　　[6]杨秀文.日本高等教育的财政拨款与评估机制.中国高教研究，2003(7)
　　[7]谢家启.丹麦高等教育投资管理及其启示.教育财会研究，2007(5)
　　[8]王晔.国外发达国家高等教育融资实践及对我国的启示.教育财会研究，2007(2)
　　[9]罗尧.澳大利亚高等教育改革政策探析.世界教育信息，2006(10)
　　[10]严强.公共政策活动与制度建设.江苏行政学院学报，2007(4)：76
　　[11]赵善庆.化解高校债务风险的路径.经济导刊，2007(20)
　　[12]郭小聪，黄伟娥.公用事业公私合作的新思路——兼评布莱尔十年执政之功过.江苏行政学院学报，2007(1)：90
　　[13]范文亮.教育捐赠资金价值化管理模式研究.教育财会研究，2007(5)
　　(责任编辑：徐冬青)