美国当前联合国安理会改革政策分析

　　［内容提要］ 本文从美国安理会改革政策的理论依据、政策目标的考量以及美国将安理会改革作为对外政策的手段三个方面分析了美国对安理会改革的政策。美国对联合国安理会改革的政策以效力原则为理论依据，一方面限制安理会扩大的规模，另一方面又积极支持日本等特定国家“入常”。美国国内对于是维持安理会组成的现状，还是通过增加发达国家和“民主国家”在安理会的席位扩大“民主阵营”存在激烈的争论。在推动改革的多种力量并存的情况下，美国已经加强了候选国的“民主”标准。同时，美国又利用对候选国的区别支持政策，服务于双边关系和战略部署。
　　［关键词］ 安理会 效力原则 扩大“民主阵营” 权力政治
　　中图分类号：D813·2 文献标识码：A 文章编号：1007-1369（2008）4－0071－08
　　
　　2007年2月，美国前驻联合国大使约翰·博尔顿（John R. Bolton）在美国锡拉丘兹大学麦克斯维尔学院（Syracuse University Maxwell School）就安理会改革的一次演讲中说：“我认为能做也应该做的是推动只有日本或者首先是日本(成为常任理事国)的试验（a Japan-only or Japan-first test）。无疑日本是符合常任理事国的条件的；事实上，有一种说法认为它比目前的一些常任理事国更符合条件……由于联合国内部政治的原因，一次解决所有的事情注定是要失败的，因此，甚至一个变化都具有重大的意义。我认为随着日本（成为常任理事国）的前景向前推进，现实中会在这一点上与中国相冲突。如果中国准备否决，那么就让它否决好了，它有这个权利。但是当推动变成强推的时候，中国实际上将如何做是很有意思的。这就是我关于安理会改革的建议，不然的话，年复一年，可能数十年，仍将是同样的结果，一点改变都没有。”^［1］
　　虽然博尔顿素以其对联合国的强硬立场而闻名，但是博尔顿关于安理会改革的言论仍然促使我们不得不思考美国对安理会改革的政策是否像我们通常所认为的美国作为现有安理会组成的受益者，是安理会改革的保守派，美国对日本等国“入常”的支持只是表面文章这样简单。美国是如何看待安理会改革对美国国家利益的影响的，美国是如何在安理会改革中，并利用安理会改革实现其对外政策目标的？目前国内关于美国安理会改革政策的研究还比较少，尚有较大的研究空间和研究必要。^［2］
　　本文从美国安理会改革政策的理论依据、政策目标的考量以及美国将安理会改革作为对外政策的手段三个方面分析了美国对安理会改革的政策，认为美国在安理会改革问题上的政策受到两个方面因素的影响：一是作为目前安理会构成的既得利益国家和在联合国具有广泛利益的国家，如何从维持和扩大在安理会的特权地位和主导地位的立场做出对安理会改革的政策；二是如何利用对安理会改革方案有最终否决权的地位，通过对改革各方有差别的态度，服务于其双边关系和战略部署。
　　
　　效力原则：美国安理会改革政策的理论依据
　　
　　代表性原则（Representation Principle）和效力原则（Effectiveness Principle）是关于安理会改革的两个主要的指导原则。
　　代表性原则认为安理会决策的合法性来源于成员国的多数意志，如果安理会合法性不足，其决策的有效性将受到很大的限制。“如果大多数成员的利益不能比现在这样更加充分地被代表，从长远来看，它们不可能会遵守安理会的决定”。^［3］关于安理会构成的代表性问题是当前安理会改革的一个主要问题。1993年12月3日联大就通过了关于“安全理事会席位公平代表性及成员国数目增加问题”的决议，成立了开放性工作小组审议安理会改革问题。^［4］
　　然而不同的国家和国家集团由于国家利益的差异关于安理会构成的代表性原则又存在多种不同的理解，围绕安理会代表性原则提出了多种改革方案。
　　第一种观点认为安理会应该反映地域基础上的公平代表权。这种观点认为安理会理事国代表了所在地区的利益，因此安理会的构成，包括常任理事国的席位，应当按照公平的地域分配来确定。这种观点在联合国获得相当多国家的支持，而非洲国家是这种观点的主要支持者。如第46届联大上，突尼斯代表就说安理会改革的指导原则包括：主权平等、公平的地区代表权、对维和行动的贡献。^［5］2005年7月，非盟国家提出了安理会改革方案，表示非洲是目前唯一在安理会没有常任理事国席位的大陆，提出非洲应获得两个常任理事国席位和五个非常任理事国席位，并且新的常任理事国应具有同目前常任理事国同等的特权，包括否决权。^［6］由于当前发达工业国家主要集中在北方，所以地域基础上代表权要求又同发展中国家对安理会代表权的要求紧密的联系起来。这种观点认为现在安理会的构成过多地反映了发达工业国家的利益，发展中国家的代表权不足，安理会应首先考虑增加发展中国家的代表权。中国等广大发展中国家是这种观点的主要支持者。
　　与强调扩大发展中国家在安理会的代表权相对应的一种观点则认为安理会应当反映当前的权力结构，尤其是各国的经济实力。这种观点的支持者认为联cVTC1Y4tflMwHil+wrH0cLwgaOHbnRgXBihTP4V0Ju4=合国的创始人将维护世界和平与安全的责任赋予大国，如今的安理会构成已经不能反映变化了的权力结构，而且经济大国是联合国财政的主要贡献者，安理会构成应当充分体现“纳税人”的代表性。日本、德国是这种观点的主要支持者。2005年日本、德国联合印度和巴西组成“四国集团”在此基础上提出了其改革方案。^［7］
　　此外还有观点强调人口分布以及世界主要的文化、宗教和文明等基础上的代表权。这些观点认为在国际组织中以国家为基础的投票机制不足以反映该国所代表人口，安理会应通过吸纳人口大国以增强其代表性。而伊斯兰世界则强调伊斯兰国家在安理会中代表性不足，埃及、印度尼西亚、巴基斯坦等国家是这种主张的主要支持者。^［8］
　　与强调安理会应具有广泛的代表性不同，效力原则主要关注安理会做出决策的效率以及决策得以贯彻的能力。美国学者爱德华·勒克（Edward Luck）将代表性原则和效力原则比作一个强调过程，一个强调结果。^［9］效力原则有两方面的要求，一是要求限制安理会决策者的数量，二是确保安理会的决策能够在必要的政治、军事、经济等资源的运用下得以贯彻。
　　在安理会改革中，一方面效力原则对于代表性原则构成了有益的补充，因为作为担负维持国际和平重任的安理会，保证必要的效率和贯彻能力是必不可少的，安理会扩大不应该以牺牲效力为代价。这一点在联大辩论中已经得到了普遍的认同。
　　然而，另一方面，效力原则也成为美国等国家限制安理会扩大以及支持个别发达国家，进一步扩大其在安理会中的主导权的理论依据。爱德华·勒克就反驳了根据代表性原则改革安理会的主张，他对于2005年安南秘书长的报告和名人小组的报告中关于安理会需要“更能够代表国际社会，以及今天地缘政治现实”等观点^［10］提出了不同的看法。他认为，联合国的创始人在联合国创立时，“明确拒绝了安理会应当具有代表性、民主或者平等的理念，”相反关注的是联合国的执行能力，威胁采取《联合国宪章》第七章规定的强制行动的可信性，以及大国间的合作，而且在旧金山会议上，主权平等原则是一个法律上，而不是政治上的术语，指的是在国际法下的平等状态，而不是投票权或者代表权的平等他确信，创建者将反对那些使安理会更加民主、更具代表性和平等的主张，五常的产生并不是地区平衡的结果，在非常任理事国席位的产生标准上，地域平衡也是一个次要的标准。总之，在爱德华·勒克看来，今天许多依据民主、代表性和地域平衡等标准扩大安理会的主张是与联合国的创始时的本意相违背的。^［11］
　　
　　而美国联合国协会政策研究执行主任杰弗里·劳伦蒂（Jeffrey Laurenti）则明确指出，使安理会的效力最大化是美国同其他很多国家就安理会改革形成共识的一个基础。对于效力原则和安理会扩大的关系，他认为，如果新成员的进入能够明显增加安理会的权力资源，那么安理会的扩大就能够抵消因扩大而导致的效率代价，因此不违背效力原则，“如果国家能够在紧要关头提供维和人员，或者对违法的国家施加有效的经济压力，或者能够维和行动提供其他的物质贡献，那么可能不仅可以抵消因扩大而造成的效率损失，而且能够带来更多。”“总之，可以说如果包括进一些有影响的国家，安理会将更加有效力。”^［12］
　　美国《新共和》（New Republic）杂志1997年8月也刊发文章指出：“如果安理会在未来的数十年里继续像在海湾战争中表现的那样的有效力，它就需要将一些足够强大的国家吸收进来以帮助美国应对潜在的危机，并足够文明地处理这些危机。这些国家，当然就是日本和德国。将它们吸收进安理会是重要的，不仅仅是为了确保安理会继续地发挥作用，而且使东京和柏林承担维持自由世界秩序更多责任的非常重要的努力的一部分，这两个国家已经从这种自由世界秩序中获得了很大的收益。”^［13］
　　效力原则是美国政府安理会改革政策的主要理论依据，美国政府在联大上表示：联合国创始人“没有在一个具有代表性但过于庞大和臃肿以至于不能处理正在出现的安全局势的机构，和一个以牺牲代表性为代价行之有效的机构之间做出选择，而是设立了一个具有发挥不同作用的多种机构的系统。为了处理安全问题，它们设立了一个由那些证明有能力为国际和平与安全做出贡献的国家所组成的机构。为了确保世界范围代表性，它们设立了大会。”“处理安全理事会扩大问题的唯一负责任的方法是像创始国所做的那样确保那些获得永久席位的国家符合关于它们将承担的巨大义务和职责的适当标准。”“这些标准界定了常任理事国的资格：经济规模和人口多少；军事能力、对为和行动的贡献；致力于民主和人权、给联合国的捐款以及不扩散和反恐记录。”^［14］
　　效力原则是美国政府支持日本、德国等国成为安理会常任理事国的主要依据。1995年11月联大第50届会议上，美国代表英德弗斯在一般性辩论中说：“我们支持增加安理会席位，如果这样能够加强安理会的能力……特别是，首先我们热情地支持日本和德国作为安理会常任理事国候选国的资格。它们建设性的全球性影响的记录以及它们承担艰巨的全球性责任的能力值得其候选资格目前受到非常广泛的支持。事实上，美国不会同意增加安理会席位，除非它能导致上述两国获得常任理事国席位。”^［15］1996年10月第51届联大上，美国代表爱德华·格内姆称：“日本和德国都将是宝贵的新的常任理事国，它们的贡献将加强安理会。”^［16］1997年12月第52届联大上，美国代表理查森又更加明确地说：“为使联合国更有效力，我们支持扩大安理会，因为这会加强它的能力，同时保持它的决策效力和有效性。这是美国将采取的首要标准。出于这种原因，我们支持日本和德国成为新的常任理事国。它们将大大加强安理会在有关对国际和平与安全的威胁的谈判中的核心作用。”2000年11月第55届、2001年10月第56届、2002年10月第57届联大上，美国代表坎宁安和西夫又说：“日本和德国因为它们在世界舞台上的政治和经济作用，应该成为安理会的常任理事国。”“美国致力于加强安全理事会。扩大安理会是实现这一目标的一个手段，但其本身并不是目的。改革安理会，使日本和德国成为常任理事国，并增加轮换席位的数目，能够使安理会更好地履行它根据《宪章》所承担的维持国际和平与安全方面的主要责任。”^［17］
　　2003年后美国在公开场合不再支持德国成为常任理事国，但仍然在效力原则下，为日本“入常”争取支持。2005年，第59届和60届联大上，尽管美国政府表示反对“四国集团”提案，然而仍然表示：“长期以来，我国一直支持给予日本常任理事国席位，我们非常希望日本能够尽早成为常任理事国……即使对其他候选国存在不同意见，也应该让那些十分明显地符合这些标准的会员国加入安理会。”^［18］2006年7月第60届联大、2006年12月第61届联大、2007年9月第62届联大会议上美国政府再次表示：“如果日本成为安理会常任理事国，将有助于提高安理会实效。日本是联合国的第二大财政贡献国，一个强有力的民主国家，人权捍卫者和世界各地维持和平行动与发展的主要贡献国。”“新常任理事国必须具备最高资格……我们继续支持日本——该国在各方面都证明了其资格——担任安理会常任理事国。”^［19］
　　
　　维持现状还是扩大“民主阵营”：美国安理会改革政策目标的考量
　　
　　美国对安理会改革的政策从根本上服务于维护美国在安理会的主导地位，尽管美国在对外公开宣称上以提高安理会效力为其安理会改革政策的依据，并在此基础上对日本和德国给与积极地支持，然而对于维护美国在安理会的主导地位这一目标的实现手段，美国国会及各智囊集团之间实际上存在维持现状还是扩大“民主阵营”的争论。
　　首先，美国国内普遍认为，增加发展中国家在安理会的席位以及将否决权扩散到新的国家将削弱美国的影响。杰弗里·劳伦蒂在《安理会改革：美国的利益是什么？》一文中声称：可以肯定的说，在安理会，如果扩大导致多数的形成更加困难，那么就更加不利于美国自己的利益。而且发展中国家在安理会中的数目越大，尤其是来自非洲和亚洲，就会对安理会中的大国——尤其是美国——的动议越怀疑。所以很清楚，美国具有强烈的国家利益保持安理会的规模尽可能得小。杰弗里·劳伦蒂还认为，增加任何新的拥有否决权的成员将增加美国的动议被一个常任理事国否决的风险，甚至是德国和日本——整个冷战中的忠实的盟友——也如此，因为不能保证未来两国间会维持永久的友好关系，如果出现一个“日本可以说不”的政府或者一个更加自信的柏林，美国在安理会的政治战略将更加复杂化，更不用提如果作为平衡，否决权也扩展到一些大的发展中国家。杰弗里·劳伦蒂总结说：对美国来说，没有什么明显的利益需要将否决权扩展到更大的国家范围，即使是对德国和日本。^［12］
　　美国国内在安理会改革问题上的分歧主要在于是否支持增加发达国家或者所谓的民主国家在安理会的席位。反对派认为各国之间存在不同的目标和利益，安理会的任何扩大，甚至发达国家、民主国家的进入，都将损害美国在安理会的利益；而支持派则认为在重大的国际事务上，“民主国家”同美国的立场具有相似性，增加“民主国家”将有利于提高美国在安理会的影响，并有助于美国在全球范围推行其对外政策。
　　反对派以美国传统基金会（Heritage Foundation）为代表。1993年12月美国传统基金会的一篇题为“扩大联合国安理会：一个更多索马里、更多僵局和更少民主的处方”的文章就指出：目前安理会的每个国家都追求自己的目标和利益，更多的国家进入安理会将意味着更大的分歧，增加安理会成员将稀释美国的影响。^［20］1997年传统基金会的研究人员布雷特D.谢菲尔（Brett D. Schaefer）在一篇题为“美国应当反对联合国安理会扩大”的文章列举了1996年联合国成员国同美国在联大的投票记录后指出：“扩大安理会将降低美国的影响，导致僵局和无效率……如果美国行政当局真的希望创造一个能够反映目前全球权力结构的安理会的话，它应当建议减少而不是增加常任理事国的数目。只有美国有资源、意愿和广泛的利益来完成安理会的任务：缓和、抑制或者对抗全球安全面临的威胁……因为联合国成员一定不会接受美国成为唯一的常任、拥有否决权保护的安理会成员，最好的解决办法是将权力限制在目前的五个常任理事国之内。”^［21］2005年8月美国传统基金会的奈乐·戈迪讷（Nile Gardiner）和布雷特·D.谢菲尔在题为“联合国安理会扩大不符合美国的利益”的文章中更加明确地指出：五个领先的候选国（日本、德国、印度、巴西、尼日利亚）在联大投票中反对美国的比例超过了70%，而包括德国、日本在内的国家反对美国的倾向越来越严重，甚至适度的扩大都将使安理会更加的笨拙，以至于陷入僵局，并将稀释美国在安理会的影响，导致美国在安理会很多重要的问题上更少获得支持。^［22］
　　
　　而支持派，如美国布鲁金斯协会(Brookings Institution)的高级研究人员潘然戈·卡纳（Parag Khanna）2003年12月6日发表在《纽约时报》的一篇文章中建议政府支持日本和印度成为常任理事国。他说，日本是反恐战争和战后重建最大的捐助国，而印度是一个关键的盟友，也是反恐部队的潜在贡献国，有了日本和印度，美国就能够绕开中国不妥协的态度，胜过俄罗斯的反对。^［23］
　　美国国会对是否支持增加发达国家或者“民主国家”也存在分歧。2005年6月美国众议院审议“2005年亨利·海德联合国改革法案”时，来自新泽西州的众议员甘瑞特（Garrett）表示应当督促行政当局明确表明美国反对安理会一切形式的扩大。他认为，“美国的政策应当是运用美国在联合国的发言、投票和影响反对任何安理会扩大的建议，如果这些扩大将①）削弱美国对于安理会的影响；②包含给予安理会的新成员以否决权；或者③破坏安理会的有效性。”他说：“在安理会增加任何拥有否决权的成员都将很可能削弱美国在安理会的角色，因为那意味着那个增加的成员将能够阻止那些符合美国的利益，美国纳税人和公民的利益的（议案）。”“同样，任何扩大安理会规模的提案，甚至不包括否决权，都将削弱美国重要提议获得通过的能力，正如我之前所说的，因为即使新增加的成员国是其他的民主国家，它们同美国之间也存在竞争性的利益，因此，是同美国在安理会的意图相对立的。”
　　而来自加利福尼亚州的众议员兰托斯（Lantos）则表达了不同的观点。他说：“我个人的判断是增加民主朋友和盟国，例如世界上最大的民主国家-印度或者日本，在很多全球事务的困难形势下，一个获得证明的朋友和盟国，将只会加强我们在联合国的影响力。” “没有人同意给安理会的新成员否决权。这是一个事实，俄国正走向极权主义，中国是一个非民主国家，增加民主国家作为安理会的常任理事国将加强我们的影响。”^［24］
　　这场争论仍然在持续，还不能很明确地得出美国政府是否已经将扩大“民主阵营”作为其安理会改革政策的目标。但是，在安理会改革多国角力的情况下，可以肯定地说，美国将继续强调安理会常任理事国的“民主”标准。美国助理国务卿霍尔姆斯2003年10月21日在美国外交关系委员会发表题为“联合国在今天面临的挑战——一种美国的观点"的讲话中表示：应将安理会及其常任成员资格给予那些承担重任的“民主”国家，那些威胁邻国、支持恐怖主义、践踏其居民权利的政权无资格成为安理会成员。^［25］
　　
　　争取与惩罚：美国安理会改革政策作为对外政策的手段
　　
　　美国作为对安理会改革具有重要影响的国家，其对安理会改革的政策可以作为影响双边和多边关系的手段，主要体现在：一方面可以将对特定国家的支持作为奖励盟友，激励盟友和本国在重大国际问题上保持一致的诱饵，又可以作为惩罚不友好的国家获得权力的手段；另一方面在现实中又可以作为平衡第三国的力量甚至激化候选国和第三国矛盾的工具。
　　杰弗里·劳伦蒂就认为：美国支持日本获得常任理事国席位很大程度上源于美国同日本的双边安全关系。日本允许美国维持很大的军事基地，美国依靠这些基地可以将军事力量投放到东亚的任何危机中。这种关系是如此重要，以至于当日本在四分之一个世纪以前和美国官员提出安理会问题的时候——在美国和苏联甚至还没有就允许德国加入联合国达成一致的时候，尼克松政府就欣然地表示同意。而美国支持德国成为常任理事国的利益也是明显的，德国是美国一个主要的盟国，华盛顿需要培养其对美国的支持。^{［12］15，17}
　　而2005年9月13日美国企业协会（American enterprise Institution） 的研究人员万斯·瑟楚克（Vance Serchuk）刊发在《纽约时报》的一篇题为“一场有益的争斗”的文章中则是从权力政治的角度呼吁美国利用安理会改革实现遏制中国。万斯·瑟楚克在文中说：“关于（安理会）扩大的争论毕竟是争夺权力和影响力的地缘政治的竞争”，“考虑到布什政府对于权力不断上升的中国的关注和公开承认对于加强同东京和德里双边关系的兴趣，很清楚我们应该站在争论的哪一边。让日本进入安理会应当摆在美国（对外政策）的重要的优先位置，这不仅仅是对日本过去在无数事件上对美支持的奖励——从伊拉克到北朝鲜，而且是因为它在美国在该地区的大战略中所承担的核心角色。同样重要的是，同印度长期联盟关系的发展。”他又说，“尽管布什政府热情地支持日本的要求，并也对印度表示了支持，然而这两个国家自己永远不可能获得联合国大会的足够支持。那么除此之外的最佳选择就是咬紧牙关拥抱四国集团。”“最后，美国的支持可能也不能确保四国集团的提案获得通过，中国将可能联合其他国家抵制该提案，并通过威胁行使否决权，使之失败。但那也不坏。华盛顿不应当将安理会作为一个抽象的机构，而是应当像其前辈那样，将它视作赤裸裸的大国外交的舞台。推动北京和德国、巴西、日本、印度相对抗将是能使梅特涅（Metternich）都感到自豪的残酷的现实政治。”^［26］
　　对于这种赤裸裸的权力政治，美国国内也有学者提出反对意见，美国联合国改革教育中心（Center for U.N. Reform Education）的研究人员阿伊卡·阿瑞腊科（Ayca Ariyoruk）在《联合国改革观察》（UN Reform Watches）上发表的题为“如何（不）改革安理会？”的文章中提醒美国政府不要忽视中国因素，他认为如果美国继续支持给予日本常任理事国席位，将最终推动中日间的对抗，如果美国让关于安理会扩大的争论转变成一场残酷的现实政治博弈，那么美国将失去更多。^［27］
　　2003年第二次海湾战争前后，美国对德国“入常”的态度的变化就是美国将对安理会改革的政策作为对外政策的手段的集中体现。
　　从1993年6月，美国驻联合国大使奥尔布赖特公开声明增加德国和日本进入安理会是美国联合国改革建议中的一部分起至2002年第57届联大，美国政府虽然经历了从克林顿政府向布什政府的更替，但是在公开场合，始终将德国和日本并列为积极支持“入常”的候选国。而且1995年11月第50届联大、1996年10月第51届联大上，美国驻联合国代表英德弗斯和格内姆表示：“事实上，美国不会同意增加安理会席位，除非它能导致上述两国（德国和日本）获得常任理事国席位。”^［28］
　　然而，由于德国施罗德政府反对美国发动第二次海湾战争，美国政府对德国“入常”采取了消极的立场。美国政府在公开场合对安理会改革的政策由公开支持日本、德国转变为只支持日本，而不再提及德国。如2004年8月13日，国务卿鲍威尔宣布美国支持日本获得安理会常任理事国席位。而没有提及德国。2005年7月美国驻联合国代表塔赫赫利在联大又表示：我们已经若干次强烈支持日本成为常任理事国。同样没有提及德国。^［29］
　　对于美国政府立场的变化，西方的一些报纸报道说：在华盛顿和联合国的外交官说，这是一个公开的秘密。布什政府反对德国，因为它最近积极地反对美国，尤其是在伊拉克战争和国际刑事法院问题上。^［30］
　　
　　
　　结语
　　
　　美国对联合国安理会改革的政策以效力原则为理论依据，一方面限制安理会扩大的规模，美国政府在联大多次表示扩大后的安理会席位总数不超过20～21个；另一方面又积极支持日本等特定国家“入常”，表示这些国家进入安理会将提高安理会的能力，并抵销因扩大所造成的效率损失。美国利用效力原则服务于维持和扩大其在安理会的主导地位。美国国内对于是维持安理会组成的现状，还是通过增加发达国家和“民主国家”在安理会的席位，扩大“民主阵营”存在激烈的争论。在推动改革的多种力量并存的情况下，美国已经加强了候选国的“民主”标准。同时，美国又利用对候选国的有区别的支持政策，服务于双边关系和战略布置。在中国国家力量不断发展的背景下，美国有可能通过新一轮的权力分享实现遏制的战略。^［31］
　　当然，当前的安理会改革已经成为各国普遍关注的重要的国际问题，美国并非对于安理会改革方向具有主导性影响。而且美国安理会改革的政策与美国对联合国及安理会在实现其对外政策中的作用的判断也紧密相关，在单边主义下，美国不可能通过广泛的国际协调推动安理会改革的实现。^［32］
　　
　　注释：
　　［1］Speech by John R. Bolton at the Maxwell School.http://www.aei.org/publications/pubID.26