欧盟集体身份“布鲁塞尔化”建构模式探析

　　［内容提要］ 欧盟的共同外交与安全政策以“布鲁塞尔化”的独特一体化模式在“高级政治”领域建构了欧盟的集体身份。本文考察了共同外交与安全政策框架下，欧盟集体身份的政治建构进程，在此基础上运用建构主义学派的角色理论分析和比较了欧盟国家中以法国、英国、德国和波兰为代表的大国与小国之间、老成员与新成员之间的角色认知偏好以及由此产生的政策选择差异，指出欧盟各国在参与共同外交与安全合作中形成的时而相互合作、时而相互制衡的复杂互动是导致欧盟集体身份政治建构“布鲁塞尔化”的内在根源。
　　［关键词］ 欧盟 共同外交与安全政策 “布鲁塞尔化”集体身份 国家角色认知
　　中图分类号：D814·1 文献标识码：A 文章编号：1007-1369（2008）4－0062－10
　　
　　1993年11月1日《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）生效确立的共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）是欧洲联盟的三大支柱之一，它取代了1970年确立的欧洲政治合作（European Political Cooperation，EPC）而成为冷战后欧洲政治一体化的新动力。而且共同外交与安全政策的发展和演变呈现为一种“布鲁塞尔化”（Brusselisation）的独特一体化模式，即“在有关决策和行动过程中，成员国的主导和控制作用已经弱化，决策机制逐渐从一种水平的、离散的结构趋向垂直和集中，开始以布鲁塞尔为中心形成并输出欧盟的外交和安全政策。这是一个渐进的过程，CFSP的机构、组织和决策的重心从各个成员国的首都向以布鲁塞尔为主的联盟决策中心转移和集中，并且在某些决策层面呈现出超国家主义的发展趋向。这一现象和过程可以称作‘布鲁塞尔化’”^［1］。换言之，共同外交与安全政策在成员国的政府间合作基础上形成了具有一定超国家性质的决策机制和决策程序，从而在传统上属于“高级政治”的外交和安全领域里建构起了欧盟的集体身份，但这一集体身份又必须依托于成员国具体的外交行为才能表现出来。因此，考察成员国之间的互动行为是分析欧盟集体身份“布鲁塞尔化”的逻辑起点。本文运用建构主义学派的角色理论分析欧盟成员国在外交与安全领域的合作，探讨成员国的角色认知偏好和政策选择差异对欧盟集体身份的政治建构所产生的影响。
　　
　　建构主义理论范式中的身份和角色
　　
　　建构主义学派的主要代表亚历山大·温特（Alexander Wendt）将建构主义的两条基本原则概括为：“①人类关系的结构主要是由共有观念（shared ideas）而不是物质力量决定的；②有目的的行为体的身份和利益是由这些共有观念建构而成的，而不是天然固有的。”^［2］1简言之，建构主义认为国际体系的结构是一种观念结构，结构建构行为体的身份（identity），身份决定利益，利益决定行为，其基本理论范式可简约为“结构——身份＋利益＝行为——结构”^［3］。在这一范式中，身份是联结国际体系结构和行为体行为的桥梁，是建构主义理论的核心概念。哲学范畴中的身份指涉的是使事物成为该事物的因素，即要回答“我或我们是谁”的问题。温特将国际政治中的身份界定为“有意图的行为体的属性，它可以产生动机和行为特Yae09aYeT5LLnJYIt/m0GVJGMktkZM0rB0GJKEtfE9o=征”^［2］282。他探讨了四种身份：个人/团体身份、类属身份、角色身份和集体身份。个人/团体身份是行为体的基本身份，它由自行组织、自均衡的结构建构而使行为体成为独立的实体。类属身份是由国家内部的政治合法性原则建构起来的，是行为体的内生属性。角色身份是行为体在社会结构中所处的位置，它存在于自我和他者的关系之中。集体身份是行为体超越自我边界使其包含他者的认同（identification）。在这四种身份中，个人/团体身份和类属身份是通过国家内部的互动过程而形成的，是国家作为自行组织本身所具有的特性，不需要他者的承认。角色身份和集体身份则是通过国家间的互动形成的。^{［2］282-289}
　　国家间的互动是经由国家对外政策的选择和对外行为的实施而进行的。建构主义者以身份来分析国家的对外行为，将身份对行为体行为的影响归纳为三种方式：第一种是间接的，身份使行动者能够诠释外部世界，它影响了行为体理解世界的方式；第二种来自于行为解释的社会身份理论，行为体的行为原因是由组织内外的差异所导致的；第三种与角色理论相关，行为体具有什么样的身份就有与自己身份相对应的行为。^［4］由此可见，要充分认识身份和国家间互动的关系，就要借用角色理论（role theory）这一理论工具作具体的个案分析。
　　角色理论将行为体的“身份”具体化为“角色”（role）概念，用社会学方法研究行为体层次上的政策偏好和行为特征，在国际政治理论谱系中可归类为建构主义学派的研究范式。社会学意义上的角色“是与特定的社会地位相联系，并在一定规范基础上所产生的期望”，可被视为“决定于各种集团身份的回应体系”。^［5］角色理论认为，如同演员在舞台上对彼此的表演作出相应的反应，在社会体系中的社会成员也必须调整各自的反应以适应对方，“行动者由于各自不同的自我概念和角色扮演技巧而拥有独特的互动方式”^［6］。凯尔·霍尔斯蒂（Kal Holsti）最早将角色理论引入到国家对外政策分析之中，提出了国家角色（national role）的概念，即“外交决策者对适合于本国的一般的决策、义务、规则及行动的自我确定，同时还包括了国家在持久性基础上对国际体系和区域次体系中应有功能的自我确定”^［7］。李斯贝·阿格斯塔姆（Lisbeth Aggestam）认为国家角色包括角色预期（role expectation）、角色认知（role conception）和角色扮演（role performance）三个方面。角色预期是来自行为体外部的主观预期；角色认知是行为体在特定的对外政策行为中体现出来的规范性预期（normative expectation）；角色扮演是行为体在对外政策行为中实际采取的决策和行动。^［8］88国家角色是结构（structure）、相互作用（interaction）和意图（intention）三者相结合的产物。所谓结构是指社会关系及其实践模式和对现实的共有认知，它关注于制度如何确定规范和规则，强调国家和国际体系结构不仅由物质性因素构成，而且还包括规范性因素。相互作用是行为体学习并通过扮演角色而社会化的过程，也就是说行为体在谈判进程中确定自己的角色，角色则在行为体的互动中形成，并随着时间的变化而变化。意图导致行为体的角色认知具有持久性和向心性，带有意图和目的性的角色是制度约束和行为体偏好之间相互作用的结果。^［8］89-90简言之，角色理论将行为体视为追求合理目的的理性个体，有明确的利益和认知偏好，注重行为体的交流、感知和学习过程，将行为体的行为视为是经认知而内化了的制度规范的体现。
　　角色理论提供了阐释国家身份（对欧盟而言是欧洲身份）如何影响对外政策行为的有效途径，它在两方面有助于理解行为体的行为：“一是在方法论上，角色概念将身份建构与对外政策行为模式相联系，阐释了文化规范和价值是如何被转化为可预期的对外政策的文本声明和行为趋向的。……二是在认识论上，角色概念将对外政策的议程与结构相挂钩，结合了对外政策的意图与形成政策的制度。换言之，对外政策既不是一个简单的适应结构性力量的问题，也不只是一个政治意愿的问题。角色不仅涉及了判断和技能，而且在角色运作（role operate）中还包含了一种结构的观念。”^［8］82-83概括起来说，角色预期和角色认知反映了国家对物质性客观因素的主观认知，并通过角色扮演作用于国家的外交行为，从而将国家对外行为的主客观因素与具体的对外政策选择有效地衔接起来。
　　
　　
　　欧盟集体身份的“布鲁塞尔化”进程
　　
　　“欧盟集体身份的观念已成为当前共同外交与安全政策研究中的一个主要特征”^［9］。国际政治中的身份“是关于‘我们’是谁的观念，它指导着行为体的政治行动和基本世界观。集体身份（collective identity）表明在一个与其他行为体相区别的特定集团中具有成员资格”^［8］82。也就是说，集体身份是“我们”对“我们”归属于特定集团成员资格的认知以及这一成员资格对于“我们”的意义，同时集体身份也规定了谁属于“我们”、谁属于“他者”，从而划定了集团之间的边界。所谓欧盟的集体身份，也就是指成员国认知和接受自己作为欧洲联盟一员的观念，并在行为中体现出这一身份，同时也意味着欧盟作为一个国际行为体被国际社会中的其他行为体所认可。
　　欧盟共同外交与安全政策“是走向建立欧洲政治身份的一个关键的建设性要素”^［10］12。《马约》在前言中明确宣布，成员国“决心实施一项共同外交与安全政策，包括最终制定一项可适时走向共同防务的共同防务政策，借此增强欧洲的同一性和独立性，促进欧洲与世界的和平、安全与进步”^［11］。这标志着欧洲一体化迈向了建立一个政治和防务共同体的更高阶段，是欧盟集体身份的集中体现。首先，条约第一次将共同外交与安全政策和共同体、司法与民政事务领域的合作并列为欧盟的三大支柱之一，使之在欧洲一体化中的重要性被提升到了一个新的战略高度。其次，条约规定成员国的外交与安全合作“涉及外交与安全政策的所有方面”，明确指出形成共同防务政策是共同外交与安全政策的归宿，并将西欧联盟正式纳入联盟的共同防务框架中，赋予了欧盟作为防务共同体的新功能。第三，条约规定成员国有义务遵守这一政策的基本原则和理事会以全体一致或特定多数通过的决议，形成共同立场并逐步实施联合行动，强化了共同外交与安全政策的法律效力和执行手段。
　　《马约》生效后，欧盟不断充实和完善共同外交与安全政策。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）增加了共同战略（common strategies）的决策形式，并增加了“建设性弃权”（constructive abstention）的决策程序，即决策的基础仍然是成员国的一致同意，但弃权不意味着否决，不妨碍某项决策的通过。2003年生效的《尼斯条约》为推行“强化合作”原则扫除了障碍，在没有军事或防务意义的情况下，联合行动或共同立场可以由理事会以特定多数通过，即8个以上国家、54票的支持就可以通过和贯彻欧盟制定的共同立场和联合行动，同时取消了有关西欧联盟的重要条款以反映科隆会议后欧盟共同安全与防务政策所取得的进展，此外还加强了政治与安全委员会（Political and Security Committee）的地位和作用。2004年10月，欧盟25国首脑签署《欧盟宪法条约》（Treaty establishing a Constitution for Europe），正式赋予欧盟法律人格，共同外交与安全政策和其他两大支柱合并在一起，融入欧盟的整体对外关系中，成为第三部分“联盟的政策和运作”（Part III: The Policies and Functioning of the Union）第五编“联盟对外行动”（Title V-The Union External Action）中的第二章 ，并设立欧盟外交部长、组建欧盟外交部。^［12］
　　在共同外交与安全政策的形成与演变进程中，欧盟集体身份呈现出一种“布鲁塞尔化”的政治建构态势，也就是“既不是在‘政府间化’，也不可能‘共同体化’，却又兼具两者的基本特性或某些特征”^［13］，表现在以下几个方面：
　　第一，欧盟采取了介于国家和超国家之间的体制结构和权限划分。《欧洲联盟条约》确立了共同外交与安全政策，表明成员国已认识到对外政策作为欧盟一个不可或缺的组成部分需要更多的一致性，有必要将各成员国外交机构之间的合作制度化为欧盟超国家机构的一个重要功能。同时，欧盟三大支柱分立的结构又使成员国在这一政策中仍能保留相当部分的国家主权，保留了成员国的独立性。《欧盟宪法条约》将三大支柱合并的同时，又明确规定各种权限之间的界限不能因此而有任何混淆（Article III-308）。这意味着政府间合作性质的共同外交与安全政策和超国家性质的共同体模式之间仍有明确的界限，不可混淆。按条约规定，欧盟在共同外交与安全政策上的权限主要是确定一般指导方针，包括欧盟采取的行动、立场以及为实施这两项“欧盟决议”（European decisions)而做出的安排（Article III-294）。成员国的权限则在于积极并毫无保留地支持这一政策，与欧盟的行动保持一致，并避免采取任何违背欧盟利益或可能损害其有效性的行动。^{［14］100-101}所以欧盟的集体身份是依靠成员国在欧盟指导下采取的具体行动付诸于实践的，成员国仍然是实施共同外交与安全政策的基本单位。
　　第二，欧盟建立了以政府间主义为主导原则的决策机制，但不断加大超国家机构的介入力度。根据《欧洲联盟条约》，欧洲理事会（The European Council）作为欧盟最高决策机构负责制定共同外交与安全政策的原则、一般指导方针和共同战略；欧盟理事会（The Council of European Union）是决策的核心，对如何界定和执行共同外交与安全政策做出决定，有权采取联合行动和共同立场，并有责任保证联合行动的一致、协调和有效，理事会轮值主席国负责召集会议，并代表联盟处理纳入共同外交与安全政策的事务；欧盟委员会（European Commission）参与欧盟理事会的工作，协调成员国的利益，同时代表欧盟向外国和国际组织派驻代表团，具体实施共同外交与安全政策；欧洲议会（the European Parliament）则以知情权、咨询权和行政预算上的审议权间接地监督这一政策。《欧盟宪法条约》在此基础上新设立了欧盟外交部长（The Union Minister for Foreign Affairs）一职，取代理事会轮值主席国主持外交事务理事会，为制定共同外交与安全政策提供协助和准备，并确保欧洲理事会及其所做出的相关“欧盟决议”得到实施。欧盟外长在共同外交与安全事务上对外代表欧盟，并代表欧盟与有关的第三方进行政治对话，在国际组织合作及会议上阐述欧盟的立场（Article III-296）。欧盟外长同时还是委员会负责外交事务的副主席之一（Article I－27）。显然，在共同外交与安全政策的决策中，欧洲理事会和欧盟理事会两大政府间合作性质的机构占有主导地位，而代表欧盟整体利益的欧盟委员会并没有充分发挥其在共同体支柱下作为主要的倡议和执行机构的作用，欧洲议会的作用就更为有限。尽管设立欧盟外长使得欧盟委员会能直接参与对外政策决策，其作用在一定程度上得到了强化，但外长是由欧洲理事会经特定多数投票后产生、由欧盟委员会同意任命的，这表明这一职务本身就是政府间主义和超国家主义之间相互妥协的产物。
　　第三，欧盟在决策程序上也努力维持政府间主义和超国家主义之间的平衡。《欧洲联盟条约》中，共同外交与安全政策决策程序的基本规则是理事会作为决策机制的核心，其决议以一致同意的方式通过，成员国的弃权不妨碍有关决定的通过；同时，理事会还可以在以共同战略为基础所采取的联合行动、共同立场或其他决定，实施某项联合行动或共同立场的决定，任命特别代表等问题上采用特定多数通过某些决议。一致同意也就是国家享有否决权，这是政府间合作方式的根本原则。特定多数则意味着在欧盟内部，如赞成某一问题的国家达到了法定的特定多数而制定或通过了某些规则，那么就必须少数服从多数，并且持反对意见的少数国家若违反这些规则，就要承担相应的法律后果，这是欧洲共同体的基本原则，在法律上体现了其“超国家性质”。^［14］98特定多数有利于提高决策效率，但暴露了欧盟内部存在着少数反对者，而将各国之间的分歧公之于众，不利于欧盟在处理国际事务上树立其集体身份的权威性。因此《欧盟宪法条约》在共同外交与安全政策的决策程序上基本照搬了《欧洲联盟条约》中的有关规定，仅在例外情况下采用特定多数，并不能运用到有关军事或防务的决策中。^［15］同时条约还规定，如果理事会有1/3的成员投弃权票，并且这些成员代表了联盟人口的1/3，那么有关决定就不得通过（Article III－300），这就为成员国变相地行使否决权留下了一个程序上的缺口。
　　
　　
　　欧盟集体身份中的国家角色认知差异
　　
　　欧盟集体身份的“布鲁塞尔化”建构模式在本质特征上是政府间主义的，因为共同外交与安全政策的前提是主权国家间的自愿合作，每一个国家都保留各自的外交主权，并对任何共同政策的形成握有否决权。这就决定了欧盟作为一个对外政策行为体，“其稳定性取决于成员国一致采取共同的角色认知，并根据对彼此的角色和预期来调整各自的行为”^［8］91。
　　李斯贝·阿格斯塔姆认为欧盟内部存在着“领导”（leader）、“伙伴”（partner）以及“独立”（independent）三种角色认知。“领导”是行为体如何认识权力，在安全共同体中，权力表现为对形成特定共同行动的规范产生影响。“伙伴”是行为体与其他行为体进行紧密合作而产生的对“特殊关系”或战略伙伴关系的认知，和行为体之间的相互信任程度有关，对集体身份的形成至关重要。“独立”包括保持行为体在对外政策上的独立性和强调国家利益的首要地位。^［8］92欧盟成员国对这三种角色的认知偏好在参与共同外交与安全政策时就外化为各自的具体政策选择。法国、英国、德国是欧盟中的主导大国，而波兰则是新入盟的中东欧小国的代言人，它们在合作目标与合作形式两大问题上展开了激烈争论：在合作目标上，欧盟是留守在大西洋主义内成为美国的平等伙伴，还是在欧洲主义的推动下成为国际政治中的独立一极；在合作形式上，是继续维持政府间主义，还是完全上升到超国家主义。这些国家不同的角色认知偏好以及由此造成的政策选择差异使相互之间形成了错综复杂的互动关系，对欧盟集体身份的建构产生了深远影响。
　　法国对“独立”的追求牢牢扎根于它对欧盟的“领导”之中，没有“领导”欧洲一体化的支撑，法国的“独立”就是空中楼阁。法国历史上辉煌的思想文化成就与其在近代欧洲列强争霸中屡战屡败的屈辱记忆交织在一起，就构成了法兰西民族特性中以追求独立自主为目标的大国梦。戴高乐的“法国如果不伟大，就不成之为法国”的大国情结贯穿了法国参与战后欧洲一体化的整个进程，维护法兰西民族独立和国家主权、力争恢复其世界大国地位一直被法国历届政府视为国家的根本利益和对外政策的首要目标。然而，法国恢复和维持其大国地位的问题在于它拥有的文化、语言、历史因素及其大国意识构成的“软权力”有余，而其经济实力、军事实力等“硬权力”不足。冷战时期，身为“中等强国”的法国曾成功地利用了美苏矛盾和联合欧洲来加强自身地位，实现了“用二等车票坐一等车厢”的目标。正如保罗·肯尼迪所指出的那样，“法国的国民生产总值只占世界的