美国《２００７年度全球恐怖主义形势报告》评述

　　［内容提要］ 美国国务院最新公布的《2007年全球恐怖主义形势报告》对2007全年国际恐怖主义的发展趋势及美国的反恐政策进行了全面阐述和评估。报告还重点强调了综合运用多种手段治理恐怖主义，以维护美国的国家安全和全球利益。
　　［关键词］ 恐怖主义 反激进化 美国外交
　　中图分类号：D815·5 文献标识码：A 文章编号：1007-1369（2008）4－0058－04
　　
　　2008年4月30日，美国国务院公布了《2007年度全球恐怖主义形势报告》^［1］（以下简称“报告”）。报告对过去一年全球恐怖主义的发展趋势、恐怖主义威胁的性质进行了战略评估，分析了美国的反恐政策、支持恐怖主义国家的新动向以及恐怖主义分子试图获得大规模杀伤性武器的情况。同时，报告也是布什政府所发表的最后一个年度全球恐怖主义形势报告，可以算作是对其执政以来反恐政策的总结与评估。
　　
　　报告主要内容
　　
　　首先，报告对2007年全球恐怖主义的发展趋势进行战略评估，认为“基地”组织依然是对美国及其盟友构成最大威胁的恐怖组织。美国的全球反恐战争虽然已经严重削弱了“基地”组织的实力，但是“基地”组织通过将基地从阿富汗移至巴基斯坦边境地区、更换被捕获或被杀害的作战人员并加强其领导体系，作战能力已部分恢复到了“9·11”事件之前的水平。报告指出扎瓦西里已经成为了“基地”组织的战略决策者，本·拉登只是作为组织的精神领袖，为其全世界的追随者提供精神支持，鼓动他们进行恐怖活动。
　　2007年“基地”组织的活动有以下三个趋势。第一、地区性反叛组织与“基地”组织的合并。其中比较突出的是北非的伊斯兰马格里布“基地”组织，该组织原称萨拉菲斯特呼声与战斗组织，2006年9月与“基地”组织合并。伊斯兰马格里布“基地”组织恐怖活动的目标比以前宽泛，发动了一些具有国际影响力的攻击行动，例如该组织声称为2007年11月11日发生在阿尔及利亚联合国总部的爆炸事件负责。第二、斗争策略继续从“远程”行动向“游击”行动转变。“基地”组织通过网络宣传、利用民众不满情绪、颠覆被驱逐人员等方式，怂恿地方恐怖组织发动袭击。“游击”式恐怖组织试图发动具有较大轰动效应的行动，包括获得及使用大规模杀伤性武器。第三、认识到“信息战”的作用。2007年，“基地”组织对西方国家发起“信息战”，利用网络扩大宣传，以获得穆斯林世界的支持，并削弱西方国家的信心。“基地”组织将国际社会对伊拉克、阿富汗和苏丹局势的介入作为恐怖行动的“集结号”，目前国际社会依然没有找到有效的方法来反制这种宣传攻势。由于生存空间被压缩，互联网已经成为了“基地”组织的“虚拟避难所”，用以宣传理念、募集资金、招募及培训成员。
　　其次，报告总结了2007年美国在反恐战争中取得的成就。报告认为“通过与全世界盟友及伙伴共同努力，我们（美国及其反恐盟友）已让恐怖主义分子更难找到发起行动的可乘之机，迫使他们的头目四处逃窜、东藏西躲，并降低了他们策划和发动攻击的能力”^［2］。同时，许多国家通过了新的反恐法律或加强了现行的法律，为反恐斗争提供法律保障。
　　报告着重阐述了美国在伊拉克反恐斗争中所取得的进步。报告认为在伊拉克政府及盟军的共同努力下，伊拉克的反恐行动取得了较大进展。虽然2007年伊拉克袭击事件仍占全球恐怖袭击事件的45%，恐怖袭击死亡人数占全球的60%，但是恐怖袭击的绝对数量与2006年相较有所减少，并且伊拉克军队的力量日益强大，清除恐怖分子的能力得到了提高，伊拉克人民也转而与政府及盟军展开合作，共同对付恐怖组织。
　　2007年2月发起的“巴格达安全计划”，将伊拉克的暴力水平降至2005年的水平，并且破坏了伊拉克基地组织的基础设施，将许多基地分子从巴格达和安巴尔省驱赶至伊拉克的北部省份。
　　第三，报告与往年一样，将世界分为六大地区，对相关国家和地区的恐怖主义形势分别进行了阐述。在非洲地区，恐怖活动相对而言并不频繁，内部冲突、种族暴力和非法开采自然资源事件是当地的主要矛盾。小股恐怖组织依然对美国及其盟友在本地区的利益构成严重威胁，如东非的基地组织和索马里的青年党激进分子。同时，恐怖分子在南非、尼日利亚和跨撒哈拉地区的活动依然猖獗。非洲各国政府因自身力量不足，无法实施强有力的反恐行动，但都对美国及国际社会的反恐行动表示支持。非洲联盟、非洲的区域组织及众多非洲国家政府之间加强了反恐合作与情报共享，在打击恐怖主义方面发挥了重要作用。在东亚与太平洋地区，东南亚依然是全球反恐战争的重要战线，是伊斯兰祈祷团和阿布萨耶夫组织等地区恐怖组织的活动场所。报告认为该地区的反恐战争继续取得重大进展，正在形成对恐怖分子不利的地区环境，尤其是各区域组织继续在地区与跨国反恐合作中扮演重要角色。双边和区域性合作行动给恐怖主义以沉重打击，但该地区对美国的威胁因素依然存在，其中印度尼西亚、马来西亚和菲律宾三国的恐怖主义活动相对猖獗。中国为改善2008年北京奥运会的安全系数，也增强了国内的反恐能力。在欧洲与欧亚大陆地区，欧洲各国及欧美之间都加强了反恐合作，在情报共享、恐怖分子追踪、恐怖组织资金和后勤来源切断方面卓有成效，有力打击了来自外部和内部的恐怖分子。但报告认为，欧洲在打击恐怖主义方面仍存在法律障碍，因而，欧洲法律实施机构间的合作依然是决定反恐是否成功的决定性因素。在中东和北非地区，恐怖主义形势最为严峻，伊拉克是反恐战争中心。虽然2007年是以色列历史上发生恐怖袭击最少的一年，且恐怖袭击的数量及致死率较2006年有所下降，但以色列依然持续遭到来自西岸和加沙地区的恐怖威胁。2007年阿尔及利亚、沙特阿拉伯、也门和摩洛哥均发生了严重的恐怖袭击事件，埃及因为实施了有效的监控与安检措施，没有发生成功的恐怖袭击事件，黎巴嫩国内政治暴力运动仍持续进行。在南亚地区，恐怖主义问题依然严峻。阿富汗的塔利班组织活动频繁；12月7日巴基斯坦发生了刺杀前总理贝·布托的自杀性爆炸袭击；印度2007年因恐怖袭击死伤人数超过2300人，但是政府的反恐能力却受到本国司法状况的牵制；孟加拉国边界的不稳定和内部政治冲突影响了其打击暴力极端分子的进程。但2007年该地区的反恐战争总体上是成功的，恐怖袭击事件有了明显减少。在美国的支持下，中亚国家致力于改善其边境军事能力，阻止恐怖主义活动及禁止毒品走私。在西半球地区，恐怖主义主要来自以哥伦比亚为基地的外国恐怖组织贩毒集团和安第斯地区残余的左派极端势力。2007年5月委内瑞拉再次被定为反恐不完全合作国家，古巴依然被列为支持恐怖主义的国家。但该地区除加拿大和美国外并没有伊斯兰恐怖分子的活动迹象，且跨国恐怖袭击极少发生。
　　最后，在报告中美国逐一列出了所谓的全球恐怖组织名单，并将古巴、伊朗、朝鲜、苏丹和叙利亚认定为支持恐怖主义的国家。报告认为苏丹继续在全球反恐战争中采取合作行动，古巴、伊朗和叙利亚没有与恐怖主义划清界限，也没为反恐做出任何贡献，伊朗和叙利亚依然为恐怖主义组织提供避难所及物质资源，并为其行动提供指导。伊朗继续被指责为目前“对恐怖主义支持最为积极的国家”。报告认为伊朗的伊斯兰革命卫队直接参与策划和支持恐怖主义活动，并支持许多组织使用恐怖行动来推动伊朗的地区利益。同时，伊朗支持巴勒斯坦激进组织、黎巴嫩真主党、伊拉克反叛武装和阿富汗塔利班武装。报告特别提及了伊斯兰革命卫队继续为塔利班组织提供武器与财政援助，支持其在阿富汗的反对美国及其盟友的行动。
　　
　　
　　报告的特点
　　
　　与往年相比，《2007年度全球恐怖主义形势报告》大致有以下几个特点：
　　第一，将朝鲜的弃核进程与去除“支恐国”头衔相挂钩。美国将朝鲜列为“支恐国”始于1988年，并一直持续到今天。2007年的报告虽然仍然将朝鲜视为支持恐怖主义的国家，但是附加了一个条款，“作为六方会谈的一部分，美国重申只要朝鲜能够放弃核计划并符合美国法律中所规定的标准，美国将兑现其将朝鲜从支持恐怖主义的国家名单中删除的承诺”。美国这一行动的采取与2007年朝核问题形势明显“回暖”有关。2007年朝核问题的和平解决进程已进入实质性行动阶段，朝美关系也出现了逐步缓和的趋向。1月朝美举行“柏林会谈”，此后朝美间的直接对话不断。12月1日美国总统布什首次致信朝鲜最高领导人金正日，敦促朝鲜全面公开核计划，并提出两国建立正常外交关系的前景。2008年2月25日美国爱乐乐团首次访问朝鲜，这一次“融心之旅”被视为朝美关系改变的一个强烈讯号。将朝鲜从支持恐怖主义名单中剔除的承诺也可被视为是美国主动向朝鲜示好的信号。
　　第二，将反激进化视为美国反恐战略的一项首要政策。激进化的过程好比一条“转送带”，通过精心策划逐步向年轻人或移民灌输越来越激进和极端的思想，把他们变成同情者和支持者，甚至最终将其中一些人发展成恐怖主义网络的成员。因此，反激进化成为美国反恐战略的一项首要政策。这一政策在欧洲尤其重要。由于欧洲人对于西方文化非常熟悉且可以自由往来于欧美之间，所以“基地”组织及其附属网络的领导层对于从欧洲招募恐怖分子并将恐怖分子部署在欧洲非常感兴趣。在反激进化的过程中，美国不应将年轻人和移民看作是需要防备的威胁来源，反而应该看作面临颠覆危险而需保护的对象。同时，反激进化的实施需要美国政府在各个层次展开全方面的合作，特别是在社区层面，它需要各个社区的负责人为其社区内成员、尤其是年轻人的行动负责，帮助他们免于极端思想宣传的浸染与颠覆。
　　第三，恐怖主义活动的数量变化不大，但是造成的伤亡人数有所增长。据美国国家反恐中心统计，2007年发生在世界各地的恐怖袭击事件为14499次，死亡人数为22685人。较2006年，袭击事件的数量基本持平，而死亡人数增加了9%（1813人）。袭击事件中，死亡人数达到10或10人以上类型的袭击事件为355件，比上年增加了60件，而其他类型的袭击事件的死亡人数与上年基本持平，因此可以得出2007年袭击事件中增加的死亡人数主要来自于这60件袭击事件。用同样的方法对2006年的数据进行分析可以得出，2007年恐怖主义活动的致死性有所增强。这一趋势比较明显的是巴基斯坦地区。2007年发生在巴基斯坦的恐怖袭击事件增加了一倍，但是袭击事件造成的死亡人数增加了三倍。恐怖主义活动致死率的增强反映出恐怖主义分子的势力有所增长，其势力的增长主要来自于“基地”组织在阿富汗和巴基斯坦边境地区的活动。
　　
　　对报告的评析
　　
　　美国国务院的年度《全球恐怖主义形势报告》一直都备受关注，因为它既是美国对每年全球恐怖活动的概况和总结，也是人们检验美国全球反恐战争的重要指标，我们可以从下面几个方面对2007年度的报告进行解读：
　　首先，报告的发表时机有其深刻的国际、国内背景。在国际，虽然朝核问题形势明显“回暖”，但伊拉克国内的安全局势依然紧张，恐怖活动频繁发生，伊朗与美国依然因核问题处于紧张的僵持之中，不时发生的摩擦和对峙使该地区形势扑朔迷离。在国内，布什政府因为伊拉克局势的持续恶化及美军高昂的驻扎代价而受到外界越来越多的质疑，民众对伊拉克战争的支持正在降低。据美国有线电视新闻网（CNN）2008年5月5日公布的一项最新民调显示，高达百分之七十一的美国民众不满意布什总统的施政表现，这使他成为美国近代最不受欢迎的总统。民调同时显示，美国民众对伊拉克战争的支持度也降到新低，高达百分之六十八的民众不支持伊拉克战争，只有百分之三十表示支持。^［3］在此形势下，报告的发表可以发挥“一箭双雕”的作用，一是通过渲染对伊朗等所谓“邪恶轴心”国家对恐怖主义的支持，为美国强硬解决伊朗核问题创造舆论环境，争取获得盟国和大国的支持；二是试图利用反恐这面大旗为共和党2008年大选增加一些胜利筹码。正是抱着这一希望，2007年度的报告特别强调了上年美国在全球反恐中所取得成就，尤其在伊拉克这一备受美国国内关注的地方所取得的巨大进步。
　　其次，报告的内容反映出未来美国外交政策的可能走向。“9·11”事件后，美国在国际上相继发动了阿富汗战争与伊拉克战争，采取强硬的反恐政策，以军事打击为主，并附以推行民主化的手段。但是反恐似乎是“越反越恐”，伊拉克战争反而为全球恐怖主义提供了滋生地，助长了越来越多的恐怖暴力活动。美国多数相关专家认为，美国的安全状况与六年前相比非但没有改善，反而趋于恶化，究其原因，这是美国过于依赖军事实力进行反恐的结果。2006年起美国的外交政策开始从单边主义向多边主义逐步回归，这一点不仅从的《2006年度全球恐怖主义形势报告》可以看出，同样，2007年度的报告也体现出这样一种趋势，反映了美国对其外交政策的反思。报告指出在打击恐怖主义的众多政策措施中，美国日益重视多边合作与公共外交手段，特别将反激进化政策视为美国反恐战略的一项首要政策。美国未来外交政策向多边主义转变似乎已不可逆转，目前美国上下求变心理异常强烈，未来的新政府肯定会改写布什政府的强硬外交政策。在这样氛围下，2007年底，由美国前副国务卿阿米蒂奇和哈佛大学教授约瑟夫·奈领导的跨党派“聪明实力委员会”针对美国的困境，提出了新的战略——“聪明实力”^［3］。聪明实力报告是对布什政府外交战略的总清算，全面否定其只注重实力的强权外交政策；聪明实力报告认为美国必须通过投资世界的善事而变成一个聪明的国家，世界既然受益于美国，就自然接受美国霸权。聪明实力这一概念不一定完全被未来的新政府采纳，但肯定会对其外交政策走向产生影响。
　　第三，报告的客观公正和准确程度值得质疑。美国国务院公布的《全球恐怖主义形势报告》看似客观、公正、权威，但其中存在的政治偏见和刻意“雕琢”清晰可见。2003年的报告就被认为是有意压低全年国际恐怖袭击和伤亡人数，为当时布什的竞选连任造势，2007年的报告也可以看出类似的痕迹。报告称伊拉克的暴力水平已降至2005年的水平，但是目前伊拉克局势依然紧张，爆炸事件接连不断地发生，似乎有愈演愈烈的迹象。2008年4月17日，巴格达北部的一个村庄更是发生了近几个月来伊拉克境内最为严重的爆炸事件，造成50人死亡，30多人受伤，这也是在单日、单起爆炸中死亡人数最多的一次。^［4］报告对伊拉克局势好转的评估有安抚国内民众对伊战的强烈反对情绪的意味，同时为共和党在2008年大选中多争取一些选民的支持。
　　在报告中美国逐一列出了所谓的全球恐怖组织名单，但是其中依然没有包括中国境内的早已被列为国际恐怖组织的“东突伊斯兰运动”。同时，报告称中国于2007年1月 对附属于“东突伊斯兰运动”的所谓的恐怖主义营地发动了攻击，打死18人，抓捕17人，指责中国利用反恐为借口镇压国内的维吾尔族人。美国拒绝将中国境内的恐怖分子视为恐怖威胁，但却在2008年4月25日发布了一份有关美国公民前往中国旅游的警报，称“中国在不远的将来面临较高的袭击风险，包括8月份奥运会期间”。^［5］美国在反恐中采用 “双重标准”，完全出于自身利益和处境的考量，带有明显的政治考虑，这一做法在一定程度上是对恐怖主义的保护和纵容。
　　
　　注释：
　　［1］U.S. Department of State. Country Reports on Terrorism 2007.http://www.state.gov/s/ct/rls/crt/2007/retrieved on May 1st 2008.引自本报告的内容不再另注
　　［2］反恐怖主义形势报告强调全球安全继续面临挑战.美国国务院国际信息局网http://usinfo.state.gov/xarchives/display.html?p=washfile-chinese&y=2008&m=April&x=20080501145544idybeekcm0.7279322，20080501浏览
　　［3］Armitage R L， Nye J S Jr. CSIS Comission On Smart Power: A smar