真心代表人民 学会代表人民（下）

　　第二方面，该书的不足。
　　首先，体例还有缺陷。这本书的体例大体上比较全面。然而，如果再严格一点要求，就还需要补充一些内容。
　　例一，第五章以“审查工作报告”为标题。这固然突出了重点，但并不全面。代表法的相应表述是审议列入大会议程的“各项议案和报告”。从全书的结构看，第五章要给人大代表讲的不止是如何审议工作报告，而且还应该有各项议案。所以，对应代表法，第五章的标题似应改为审议“各项议案和报告”。
　　第五章的结构有一个不妥，即忽视了预算的应有地位。关于政府的工作安排，政府一般用两种文件向代议机关报告：一种以政策语言写就，此即政府工作报告；另一种用预算语汇写就，此即预算以及关于预算的报告。这两种政府文件中，前者为虚，后者为实。政府工作报告以政策语言阐明政策和施政目标。这对于代议机关了解政情而言当然是必要的。但是，政府工作报告一般只提出政策，而不列举各项政策所需经费。例如，政府推行节能环保政策。完善节能降耗、污染减排政策，普遍建立节能减排目标责任制。积极推进重点行业、重点企业和重点工程的节能工作，开展循环经济试点，加强三峡库区、松花江、南水北调水源及沿线、渤海等重点流域和区域水污染防治工作，实施燃煤电厂脱硫、城市污水处理、垃圾无害化处理等环保重点工程。连续4年在全国开展整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动。扎实推进生态保护和建设[12]。 这里就没有说推行节能环保政策所完成的这一系列工作共花费多少经费，更没有说完成其中的每一项工作各花了多少钱。当然，政府工作报告在推出某些政策时，也提到经费。例如，为了促进教育发展和教育公平，将采取两项重大措施：一是从新年开始，在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度，为此中央财政支出将由上年18亿元增加到95亿元，明年将安排200亿元，地方财政也要相应增加支出…… [13]这样做使人大代表看到了此项政策的配套经费。然而，政府工作报告至多仅零星交代某几项政策的配套经费，而不会说明各项政策的配套经费。此外，它并不明确配套经费的使用机关。所以，如果人大以政府工作报告为主要依据或基本依据来决定是否批准政府的工作总结和安排，那么人大的批准就有若干局限。其一，它只能是一种空洞的批准。政府推行任何政策，都需要使用经费。没有落实到经费的政策，必定是空洞的政策。其二，它的可行性尚在未定之天。政府工作报告开列那么多政策，每项政策都有经费支持吗？政府工作报告本身并未回答这个实际问题。因而，如果人大以政府工作报告为主要依据或基本依据同意其提出的今后一年经济社会发展的目标任务和工作部署，那么人大批准的其实是可行性尚不确定的目标任务和工作安排，所以人大的批准决议本身也缺乏可行性。
　　怎样才能克服上述局限呢？答案在于充分发挥预算的作用。富有代议制经验的国家无不以预算为主要依据或基本依据来决定是否批准政府的工作安排。我国老一辈领导人也曾深刻论述预算的重要性。毛泽东在新中国成立初期就指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”20世纪50年代邓小平当财政部长的时候也说过：“数字中有政策，决定数字就是决定政策……数字里包括轻重缓急，哪些项目该办，哪些项目不该办。”[14] 预算将政府政策或工作安排落实为全面和具体的经费安排；预算表达了政府的目标任务、工作部署与经费的不可分割性。只有到了预算层面，人们才能确知政府在下年度有财力推行哪些政策，有财力办哪些事情。所以，对人大而言，要切实了解政府的政策或工作安排，就必须深入到政府预算；要决定是否同意政府的政策或工作安排，就必须先检查其预算拟定得是否可行，是否妥当。质言之，人大决定是否同意政府提出的今后一年经济社会发展的目标任务和工作部署的主要依据或基本依据，不能是政府工作报告，更不能是预算报告，而必须是预算。应该说，政府工作报告经人大批准后再予以实施，这仅从表层体现了民主执政的原理，而人大依据预算批准政府的目标任务和工作部署，政府依据人大的批准而执行其目标任务和工作部署，这才是民主执政与科学执政的结合，因而从深层体现了民主执政原理。
　　故而，为了反映预算审议的极端重要性，第五章应该在适当位置专门向人大代表介绍审议预算的程序、形式和方法等。顺便指出，鉴于预算内容的特殊性，人大审议预算的程序必须设置若干特殊的、即审议其他种类议案所不需要的环节。有的地方人大正在积极改革，但是总的看，各级人大现行的预算审议程序普遍缺乏这些特殊环节。所以，这里特别需要用前瞻的眼光，根据预算特殊的重要性，考虑人大会期的特点和其他特点，设计一套尽可能体现预算审议特殊要求的预算审议程序。可惜，这本书在这个问题上还缺乏认识。
　　在预算之外，法案、选举罢免案、决议案等不同种类的议案相互性质有别。它们在性质上的不同客观上要求人大采用不同的程序审议之。比如，法案审议程序应促使人大代表多回合地认识法案的内容并表示对法案的态度，选举罢免案审议程序应让人大代表与被提名人、候选人或被提出罢免案人对话。迄今为止，各级人大是用一种审议程序去审议各种议案，这不符合各种议案的特性，因而还不是科学议事。所以，除了为预算设置专门审议程序外，至少还应该为法案、选举罢免案各设置专门审议程序，这样才能推动人大走向科学议事。
　　根据以上考虑，这本书第五章的结构可改为：一、审议议案的程序、形式和方法等。二、审议报告的程序、形式和方法等。三、相关案例。在“审议议案的程序、形式和方法等”这一部分，预算审议程序、形式和方法，法案审议程序、形式和方法，选举罢免案审议程序、形式和方法，其他议案审议程序、形式和方法相互并列。
　　例二，这本书对间接选举的人大代表缺乏专门说明。从这本书的书名看，它应该既讲直接选举的人大代表，又谈间接选举的人大代表。原因之一，需要学习履职知识的不仅有直接选举的人大代表，而且还有间接选举的人大代表。原因之二，像我等这样关注人大代表的读者，总有一个感觉，即介绍直接选举的人大代表的履职情况的读物多，但介绍间接选举的人大代表的履职情况的读物却不好找。原因之三，间接选举的人大代表在若干制度方面都与直接选举的人大代表不同，所以，必须专门说明。比如，联系选民，间接选举的人大代表是只需要联系其选举单位呢，还是应同时联系其选举单位所在地区的选民？再比如代表述职，一些地方已经尝试由间接选举的人大代表向其选举单位的人大常委会述职。那么，是否应改为向选举单位的人大述职？这些，都是这本书理应说明的。然而，这本书的结构和内容却基本上限于前者。这是一个遗憾。
　　例三，如何处理人大常委会成员？人大常委会成员都具有双重身份：他们既是人大代表，又是人大常委会成员。鉴于他们作为后者而应履行其他不担任人大常委会成员的人大代表（姑且称之为“纯人大代表”）所不具有的职责，所以，最好应将人大常委会成员与纯人大代表分别研究，分开论述。然而问题是，似乎找不到关于人大常委会成员的专门读物。所以，读者有理由期待关于人大代表的读物不要只讲纯人大代表，而是以一定篇幅专门讲讲人大常委会成员。需要强调的是，人大常委会成员既然必须从人大代表中产生，那就意味着他们不但要履行人大常委会成员职责，而且还要履行人大代表职责。鉴于人大常委会成员掌握更多资源，所以对他们履行人大代表职责的行为必须有更高的要求。在履行人大代表职责方面，人大常委会成员应该为纯人大代表做出表率。可是，现在的做法却恰恰相反：我们的观念和制度都只敦促纯人大代表履行人大代表职责，而对人大常委会成员是否履行人大代表职责却放任自流。显然，这不合理。关于人大代表履职的研究成果和读物应该反思这种不合理局面，提出纠正之道。
　　
　　除了体例上的缺陷外，这本书在理论方面也有一些需要锤炼之处。指导实践的读物，可以少讲理论，但一旦讲，就怕讲错，毕竟这类读物的读者面大。这本书的几个观点似乎不妥。
　　例一，关于代表制度的起源。须知，这本书讲的代表制度，其实是特指作为代议制元素的议员制度。而代议制起源于欧洲的中世纪。这本书说原始社会“部落议事会的成员就是代表的前身，部落议事会制就具有代表制度的意味。” [15]这在理论上完全脱离了代议制的本来定义。
　　例二，关于代表制度的理论。对1936年以前出现的代表制度的各种学说，国内出版的著作中概括、分析得最好的当推日本学者美浓部达吉著、邹敬芳译、卞琳点校的专著《议会制度论》，和王世杰、钱端升的合著《比较宪法》。《比较宪法》将代表制度概括为三种，即委托说、代表说、国家机关说[16]。 《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》所讲的代表制度的理论其实也是1936年以前出现的那三种，但这本书的编写者改称为：“强制委托说”、“代表责任说”、“代表授权说”。王、钱将委托说的要点概括为两个：其一，选民与议员之间存在私法上的委托关系；选民可以用指示约束其议员。其二，此种委托关系仅存在于议员与选区之间，而不存在于议员与全国选民或全体议员与全国人民之间。《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》对上述第二方面的含义语焉不详。王、钱将代表说的要点也概括为两个：第一，议会全体为全国人民的受托人；否认选区可以用指示约束其议员。第二，议会全体所表达的意志视为与人民全体所直接表示的意志相等，因而有约束全体人民的效力。《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》将上述第一个要点改称为“代表责任说”。这样修改不妥，因为正如王、钱所概括的，这类学说重在否认各选区可以约束各自的议员，而不是说议员独立承担其责任。密尔也只是否认选区可以约束其议员，而没有论证议员独立承担责任。《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》将上述第二个要点改称为“代表授权说”。编写者这样命名颠倒了授权的主体与对象。按照编写者的论述，应该是“选民授权说”或“人民授权说”。而且，不论是“代表授权说”，还是“选民授权说”或“人民授权说”，都没有正确揭示出编写者所应该概括的该学说的要旨，即议会全体所表达的意志视为与人民全体所直接表示的意志相等，因而有约束全体人民的效力。而且，该书第4页说“法国基本法第三十八条”如何如何，这显然不对，因为法国没有制定过基本法。它所说的其实是德国基本法。
　　例三，在西方国家为什么代表说取代委托说，取得正统地位？这本书解释说，原因在于民主理论的变迁。近代早期，人们理解中的民主就是“多数人的统治”，“就是少数服从多数，代表就是受多数选民的委托，参与国家管理，必须忠实地反映选民的意愿，唯选民之命是从，代表选区的利益。”而到了现代，民主理论变了。“……现代民主理论认为，民主从来都是少数人的统治。因此，主张选民只是选举工具，代表一旦选出，就应当脱离选民独立行事。”[17] 这样说有若干不妥。第一，代表说取代委托说，主要原因在于资本主义政体取代封建主义政体的需要。德国、英国等欧洲国家在封建社会即出现了由各个选区选举议员的制度，即封建选区代议制。各地封建主要通过各自地盘选出的议员向朝廷施加影响；各个城市也靠本城市选出的议员向君主请愿，并利用君主的征税要求而改变其政策。应该说，这就是德英等国在封建时代形成的议员与选区的关系，即以选区约束议员为特色的封建代议关系。它受到当时法律的保护和支持，所以还形成了封建代议法律关系。法国大革命时期系统推出的委托说并非空想，而是来源于封建代议法律关系，并试图割断此种代议法律关系与封建政体的血缘，将它抬举为一种超越社会形态的一般的代议法律关系。到封建社会向资本主义过渡时代，各个城市往来加强，趋向统一，因而市民阶级在代议制方面不再坚持各个选区约束各自议员的旧制，而是转向打破选区壁垒，由议员代表全国人民。不但如此，只有打破选区壁垒，市民阶级才能粉碎封建贵族地主借他们对各自地盘的管辖权对各自议员的控制，进而使议员在议会自由地进行反封建斗争。看到这个政治背景，才能理解为什么代表说在法国大革命时期大行其道。第二，代表说取代委托说，的确得到理论界加油。这些理论竭力否定委托说的两个支点，即各选区是各自议员的委托人，和各选区有权以其指示约束其议员。一些思想家提出，任何一个选区的选民，都不是主权者，因而没有资格将权力委托给议员，也无权以他们的指示约束其议员。此外，影响最大的恐怕是约翰·密尔在其大作《代议制政府》中提出的“智者决策”说。他提出，人民大众缺乏对国事行使最终决策权所必需的智力、知识和经验，所以必须选举具备这些条件的人为议员。议员既然在智识方面大大超过选民，那么就不能听选民的，而必须运用自己的智识决断复杂的国事。另外，美浓部达吉借鉴德国国家法学者拉班德的议会职权来自宪法的学说，提出“法定代表”理论，并进而推论：“……若从法律上来说，那么，议会的全体，便是为代表全国国民而设，跟着议会的各位议员，也是有代表全国国民的任务。至于由哪个选举区所选出，是于议员代表全国国民的资格上，没有什么关系，比如日本的贵族院议员，或是由华族当中选举出来的，或是由敕任的，然在法律上同是有代表全国国民的任务。”[18]这本书说的“现代民主理论认为”那些话，原不是论证代表说取代委托说的理由，而是为了对付现代民主的流弊。第三，称民主从来都是少数人的统治的，这只是某些派别的现代民主理论；另外一些现代民主理论（有的还占据主流地位）反对这种观点。
　　例四，这本书说中世纪的代表即议员“主要是为君主专制统治服务的，是君主的工具……” [19]这明显违背德国、英国等国封建代议制的历史实际。英德等国的封建君主的确想让议员为君主专制统治服务，然而那个时代的议员恰恰展现了反君主专制的风骨。他们代表各自选区，顽强抵制君主的专制意图。
　　例五，这本书说：“真正的代表制度除了代表具备代表性和普遍性外，还要求代表必须拥有立法权及作为最高权力机关的代表机关的政治形态存在。这种制度是伴随近代西方资产阶级民主制度的建立和发展而逐渐形成的。它最早出现在英国，继而发展到法、美等国，并最终在世界范围内得到巩固和发展。” [20]这样说有两处不妥。第一，代表拥有立法权？显然，代表即议员不拥有立法权。代表所获得的应该称为“代议权”。第二，西方以洛克为代表的一派的确主张立法权高于行政权和司法权，所以立法机关就是最高权力机关；但另一派不接受这种理论。孟德斯鸠的三权分立理论就不是以立法权为最高权力的理论为前提。美国宪法规定总统可以否决国会通过的法案，其法理根据在于行政权与立法权平等；美国最高法院创立对法律的违宪审查制度，又体现了司法权与立法权的平等。日本最高法院享有违宪审查权，同样体现了司法权与立法权的平等。德国以宪法法院审查议会立法的合宪性，表明代表机关的地位并不在司宪机关之上。法兰西第五共和国宪法下，立法权已经被降格为第二流权力中的老二，其议会的地位也降格如斯。可见，当代西方政体在代表机关的地位问题上显现了明显的多样性；在西方七国集团中，大多数国家都不承认代表机关为最高权力机关。
　　例六，关于人大代表的独立性。当代讲议员的独立性，涉及两类代议关系：一为议员与选民（主要指选区的选民，还可指全国选民）的关系，即议员是否应服从选民的意见或指示？二为议员与所属政党的关系，即议员是否应服从其政党（包括其议会党团）的决定？我国人大代表的独立性其实也涉及人大代表与选民或选举单位的关系，和党内人大代表与党组织的关系。这本书仅谈到人大代表与人民的关系，所以不够全面。在人大代表与人民的关系方面，编写者还在泛泛地讲人大代表与“人民”的关系，而没有具体到人大代表与选民或选举单位的关系，因而不够到位。编写者强调人大代表在与人民的关系方面应有一定的独立性。我不是一般的否认这个观点，但想提醒编写者注意：西方现在主张议员独立于选民，是要否定其封建时代选区约束议员的旧制，摆脱其弊端。我国根本没有出现过此类旧制及其弊端。相反，我们的人大代表所缺乏的恰恰是选区概念；我们的人大代表制度中，需要增强的恰恰是选民对人大代表的影响力；我们的选民（选举单位）－人大代表关系中，需要弘扬的恰恰是选民的委托人意识。故而，不顾这些国情而单方面讲人大代表的独立性，似乎没有切中时弊。
　　例七，提名候选人是否应征求被提名人的意见？长期来，我们对被选举权的理解还比较片面，似乎被选举权仅等于被选举的资格。其实不然，被选举权至少还包括被提名人自主决定是否接受提名的权利、候选人及当选人自主决定是否接受其职务的权利。我们对被提名人、候选人乃至当选人还缺乏尊重，似乎我提名了你，你就得接受提名；我选举了你，你就得上任。其实，按照被选举权的应有含义，提名人必须征求并尊重被提名人的表态权，选民必须征求并尊重候选人乃至当选人的表态权。提名人与被提名人、选民与候选人及当选人必须互相尊重，才能实现选举的实质正义。这本书第六章写道：“人大代表联合提名候选人前，可以征求被提名人的意见，也可以不征求被提名人的意见。”[21]现实中的确就是这么操作的，但结果怎么样？所以，不能再这么做了。
　　
　　注释：
　　[12][13]十届人大五次会议开幕 温家宝作政府工作报告http://news.xinhuanet.com/misc/2007-03/05/content_5800
　　951.htm.
　　[14]王家林：《加强宣传，总结经验，进一步贯彻预算法》，载全国人大常委会办公厅主办：《人大工作通讯》1996年第4期，第14页。
　　[15][17][19][20][21]王伊景、朱仁显主编：《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》，厦门大学出版社2007年10月版，第5、4、6、59页。
　　[16]王世杰、钱端升著：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第四编第一章第一节第一目“议会的性质”。
　　[18]【日】美浓部达吉著：《议会制度论》，邹敬芳译、卞琳点校，中国政法大学出版社2005年版，第80页。
　　（作者系中国社会科学院政治学所研究员、深圳大学当代中国政治研究所研究员）