招标多方起草法案从公权力源头体现了民主

　　2008年2月初，在山西省太原市人大常委会网站及当地媒体上，相继刊登了太原市人大常委会立法招标公告，征集《太原市文化产业促进条例（草案建议稿）》起草方案。据悉，短短一个月时间，已经有七八家投标单位报名参加。
　　民主立法是现代民主社会实现法治的基本原则，我国立法法明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”不言而喻，太原市这种不拘一格公开招标委托起草方式，彰显立法公开民主科学，有益于立法质量的提高和公民法律意识的普及，值得推崇。
　　实际上，践行开门立法、民主立法，太原市人大并非先行者。近年来，以人为本的立法观得以确立，公开征集公众对法律法规草案的意见、召开立法听证会等屡见不鲜；一些地方通过委托社会团体或科研院所、法律事务所等起草法案，甚至由公民个人起草法案。然而，与其他委托中立机构起草相比，太原市做法个中细节独辟蹊径，亮点纷呈：采取了公开招标的方式，而不是直接委托给某一家起草，让更多的单位参与竞争，优胜劣汰；从处于中立方的投标单位中择取两家起草两份方案，太原文化广播电视局也起草一份方案，最后由市人大常委会工作机构汇总，提交评审组评审，择优提交常委会会议审议；为避免中标单位处于信息劣势地位，对文化广播电视局也提出了要求，尽量满足中标单位提出的全面了解太原市文化产业现状的要求。坊间盛赞太原市的做法是“立法走向民间的创新”，“公共立法中的第三方身影”，“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头体现了民主”。
　　大思想家亚里士多德认为，法治的要义为已有的法律得到普遍服从；公诉所遵从的法律是良法。而良法的诞生，立法理念正确、立法民主、立法科学不可或缺。立法过程其实就是利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈、协商，最终达到一个兼顾各方利益的平衡点。更重要的是，这种博弈应体现在立法的每个环节，如此方能显现法律公平公正的精髓。由与法律有利害关系的部门提供法规草案，弊端显而易见，它们会近水楼台先得月，考虑管理方便和获取利益，大量地在草案中塞进本部门的私货，进行自我授权，实现立法寻租，即便在立法审议过程中经过博弈，也难以保证剔除部门不正当利益。这种立法话语权的垄断，不能体现立法程序公平、实体公正，极易导致“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”。立法公开招标多管齐下，不失为矫治此现象的一剂良药。正如德国学者拉德布鲁赫所言：只有立法者自身服从法治的条件下，立法才能托付给立法者。
　　法的民主性，解决的是法律集中人民共同意志的问题；法的科学性，解决的是法律所反映的社会规律性问题。立法程序科学的核心在于对各种行为规范进行适当的选择，以确保公布的法律法规具有充分的实效和权威。立法程序并不是制造各类文件篇、章、节、条、款、项的生产线，而是对规范究竟是否妥善进行检验和判断的多重过滤装置。这意味着从程序公正的视角来观察，立法者并不能、至少是不应该率尔拟订条文的。借用卡拉夫特的著名表述，就是“成文法可以任意决定，却不能任意确定”。显而易见，对于法案的起草，如果仅仅由自身或者指定委托起草法案，难免缺乏竞争力，视野狭窄，不能更广泛体现民意、集中民智。公开招标，可以吸纳更多优秀的部门、人才参与到法案起草的竞争之中，有益于提高立法质量，更好地代表人民意志。
　　更难能可贵的是，太原市并没一味排斥与法规有利害关系的政府部门，保障其话语权，不让部门失语，从而让起草的法规内容更科学、更具操作性，不仅使部门的话语权得到体现，又可有效避免部门立法寻租，使其在立法中的作用得到合理、有效的发挥。只有这样，才能真正体现立法科学民主。
　　（作者单位：湖北省人大常委会研究室宣传处）