我国人大选举中城乡人口比例发展的历史特点与趋势

　　人民代表大会选举中的城乡人口比例是指城乡每一人大代表所代表的人口数。自《共同纲领》规定各级人大由人民用普选方法产生，以及1953年正式实施《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》以来，我国人大代表的选举依行政区划形成全国和地方多级选举制，以及直接选举和间接选举相结合的选举方式，城乡按相应的人口比例确定或分配人大代表名额。人大选举中的城乡人口比例，从实行普选特别是改革开放以来，随着我国经济社会发展和民主政治建设的推进而发生选举层级性与发展阶段性的调整，城乡每一人大代表所代表的人口差距逐步缩小乃至趋同。然而，在这一历史进程中，基于城乡差别、规范城乡人大选举的人口比例政策却不时受到是否合理与公平的质疑。因此，能否历史地认识我国人大选举中的城乡人口比例的确定与调整，不仅关系到能否正确认识我国人大选举制度的历史必然性与政治优势，也关系到城乡如何逐步实现按相同人口比例选举人大代表。
　　
　　一、城乡人口比例发展的政策目标
　　
　　对于按一定人口比例，特别是城乡按不同人口比例选举人大代表问题，在我国实行普选伊始，党就明确认识到了其历史局限性。1953年2月11日，邓小平在中央人民政府委员会上作选举法草案的说明时指出：“在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。”同时，他阐述了城乡按不同人口比例的历史必然性及其意义，指出只有这样规定，“才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的”[1] 。他还专门就规定城乡应选人大代表的不同的人口比例问题指出：“城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。” [2]这些思想认识表明，城乡按不同人口比例选举人大代表，是由我国国情决定的，又是为逐步实行相同人口比例创造条件的。
　　新中国建立以来特别是改革开放以来实行普选的过程，实际上就是一个逐步实现城乡按相同人口比例选举人大代表的政策制定、调整及其实践过程。在这一过程中，城镇化和非农业人口的发展，成为推动城乡人口比例政策改进和发展的主要经济社会动因。党的十七大正是在历史发展的基础上，结合我国经济社会的快速发展，城市化进程的不断推进，以及城镇人口的比例不断提高，提出了逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的建议。这一建议是我国人大选举制度自我完善和发展，并推动城乡选举在形式与事实上最终实现完全平等的必然要求，标志着人大选举中的城乡人口比例政策的根本性变革。
　　
　　二、城乡人口比例关系的多样性
　　
　　从新中国建立以来人大选举中的城乡人口比例政策可以看出，我国自 1953年实行普选以来，在人大代表名额的确定和分配问题上，城乡人口比例并非一开始就是完全不同的。其中，在1953年，乡镇选举层级就是按相同人口比例选举的，其人口比例关系至1956年才发展为不相同。城乡在实行不同人口比例中，一般是城镇每一代表所代表的人口少于乡村，甚至相差几倍。但并非都是如此。在发展工业化的初期，城乡人口比例在基层出现了城镇多于乡村的现象。即使在同一个选举层级，因城乡人口构成和城镇化发展程度不同，城乡选举并行着多种人口比例关系。如根据1982年修改后的选举法规定，自治州、县、自治县人大代表选举的城乡人口比例关系，一般为1:4，但县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1直至1:1。城乡人口比例关系的多样性，是我国城乡人口和经济社会发展的不平衡性在人大选举中的具体表现。
　　
　　三、城乡人口比例的伸展性
　　
　　由于人口密度的差异，选举法自1953年始，就在同一选举层级，根据人口规模的不同，规定了每一代表所代表的相应人口数。一般的，人口规模每增长到一定程度，其每一代表所代表的人口数就有一定幅度的增加。至1995年，第八届全国人大常委会第十二次会议在修正选举法时，确立了城乡在代表选举的人口比例的基数不变的情况下，根据人口增加而相应增加人大代表的做法。如设区的市、自治州的代表名额基数为240名，每25000人可以增加1名代表；人口超过1000万的，代表总名额不得超过650名。县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，每5000人可以增加1名代表；人口超过165万的，代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名； 乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加1名代表；人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名；人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名；人口不足2000的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名。这些层级的地方人大代表名额的基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人大代表的总名额[3] 。城乡人口比例的这种伸展性，在人口发展与人大规模之间建立起一个增长机制，有利于各级人大制度的发展和完善。
　　
　　四、城乡人口比例与选区划分、选民识别的配套性
　　
　　城乡人口比例的落实是与选区划分和选民识别紧密联系在一起的。选区划分不合理、或选民识别不当，都会造成法定人口比例落实的不充分甚至走样。
　　选区的合理划分是保证人大选举中城乡人口比例政策得以落实的基础性工作。1953年实行普选时，乡、镇人大代表选举按相同人口比例进行选举。相应的，关于基层选举工作中的选区划分，中央选举委员会决定，每一选区的人口数应与当地每一代表所应代表的人口数大体相适应，可略有差别，例如，每一代表所代表的人口数为100人，则划定应选两个代表的选举区时，有的选区的人口数可略多于200人，有的也可略少于200人。一般的选区，以能产生两三个或三个以上代表为适当。人口稀散，地区辽阔之处，可以一个选区选出一个代表，特殊的还可以两个选区合选一个代表。划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外[4]。 由于选举实行城乡按相同比例进行，选区的划分主要根据选民的居住情况，并结合了人口与居住的自然条件。
　　1995年选举法修正以来，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选1名至3名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等[5]。
　　人大选举政策根据改革开放以来出现的诸如人口流动等新情况，对于流动人口，县、自治县的人民政府驻地在市内的，其所属机关、团体和企业事业组织，以及驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织如何参加选举等问题，作出了相应的规定。这实际上是对特殊情况下的选民所进行的识别与界定。
　　其一，关于人口流动。人口的流动产生了人与户口不在一地的公民参加选举问题。这一问题关系到这类人口如何履行公民选举权利，而且关系到选举人口的计算。然而，对于这一问题的处理，各地做法曾是不完全统一的。其中，在农村，大部分地区允许长期居住而户口不在当地的具有选民资格的人，就地参加选举；在城市，有的允许这些人在居住地参加选举，较多的市则不允许，主要是怕引起要求解决户口迁移问题[6]。 为统一做法，1983年3月5日，第五届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，规定选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。
　　
　　其二，关于县、自治县的人民政府驻地在市内的，其所属机关、团体和企业事业组织的职工参加选举问题。为避免重复参加选举，根据直接选举的经验，第五届全国人大常委会第二十六次会议规定，县、自治县的人民政府驻地在市区内的，其所属机关、团体和企业事业组织的全体职工，参加县、自治县的人大代表的选举，不参加市、市辖区的人大代表的选举。
　　其三，关于驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工参加选举问题。由于这些企业事业组织的职工人数很多，参加乡、镇一级选举，其代表所占比例很大，而乡、镇一级人大主要讨论农村问题，同这些单位关系不大。根据一些地方建议这些单位可以不参加乡、民族乡、镇的人大代表选举的意见，第五届全国人大会常委会第二十六次会议决定，这类企业事业组织的职工可以只参加县级人民代表大会代表的选举，而不参加乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举[7]。
　　
　　五、城乡人口比例发展的趋同性
　　
　　总体而言，尽管城乡在县及其以上一直按不同人口比例选举各级人大代表，但其人口比例政策是以适应我国各个历史阶段的形势与任务，随着经济社会和城乡关系的发展变化，而作相应的调整与变更的。选举层级不同，人口比例也不相同。特别是改革开放以来，人大代表选举中的城乡之间每一代表所代表的人口差距总体上呈逐步缩小趋势。例如，至1995年，省、自治区的人大代表名额的分配原则，由农村每一代表所代表的人口数5倍于改为4倍于城市每一代表所代表的人口数。省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，由全国人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数，由8倍于改为4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。在特定条件下，城乡还可以按相同人口比例进行选举。如前述的县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1直至1:1。
　　新中国建立以来城镇和乡村人口构成的发展变化，是确定人大选举中城乡人口比例的重要依据。在城乡人口占总人口的比重中，1952年是12.46∶87.54，1955年是13.48∶86.52；1978年为17.92∶82.08，1982年为21．13∶78.87，1995年为29.04∶70.96，2000年达到36.22∶63.78。据2005年初发布的《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》，到2004年底，城市居民人数占全国总人口的比重已达41.8%。在2000~2004年间，我国城乡居民人口比例连续每年消长一至两个百分点。据国家统计局2005年底开展的全国1％人口抽样调查结果推算，2005年年末，居住在乡村的人口有74，471万人，占总人口的57.01％。城乡人口规模的这一消长势头，随着我国产业结构、经济发展方式的调整和人口大规模的流动，仍在继续发展。
　　根据城乡人口构成、人口流动的趋势和人大建设的需要，2007年3月，十届全国人大五次会议通过的《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》规定：“第十一届全国人民代表大会代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。”2008年2月26日， 第十届全国人大常委会代表资格审查委员会在《第十一届全国人大代表的代表资格的审查报告》中指出，选出的第十一届全国人大代表具有广泛性和代表性，各方面都有适当的比例。来自一线的工人和农民代表人数高于上一届，其中有3名农民工代表。这在一定意义上说明，随着城市化、工业化和城乡一体化的发展，以及城乡人口差距的缩小，我国城乡按相同人口比例选举人大代表的条件已基本成熟。
　　
　　六、城乡人口比例政策的法制化
　　
　　自 1953年选举法确立人大代表选举制度以来，作为确定和分配人大代表名额的城乡人口比例政策就纳入了选举法。此后，每涉及人大代表名额和城乡人口比例的调整，全国人大及其常委会一般以相应决定或决议予以规定。如1955年3月10日全国人大常委会通过《关于省县乡改变建制后本届人民代表大会代表名额问题的决定》，1956年5月12日全国人大常委会通过《关于县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会代表名额等问题的决定》，1957年7月15日一届全国人大四次会议通过《关于第二届全国人民代表大会代表选举问题的决议》，1958年3月19日全国人大常委会通过《关于地方各级人民代表大会代表名额问题的决定》，1958年6月3日全国人大常委会通过《关于第二届全国人民代表大会代表的选举单位和代表名额调整情况的报告》，1963年12月3日二届全国人大四次会议通过《关于第三届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决议》等。改革开放以来，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过新的人大选举法。这一选举法经1982年12月10日五届全国人大五次会议《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉若干规定的决议》修正，1986年12月2日六届全国人大会常委会第十八次会议第二次修正，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议第三次修正，2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议第四次修正，在规范城乡人大选举上不断完善。在此基础上，十届全国人大常委会在工作报告中建议第十一届全国人大常委会将选举法的修改列入2008年立法工作规划[8]。可以说，法制化是人大选举中城乡人口比例政策发展的一个鲜明特征。城乡人口比例政策的法制化为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表提供了一定的历史与法制基础。
　　
　　注释：
　　[1][2]邓小平：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》，全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第131~132、133页。
　　[3][5]《全国人大和地方各级人大选举法》（根据1995年2月28日八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》第三次修正)，载《人民日报》1995年3月1日。
　　[4]《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》，全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第138页。
　　[6][7]王汉斌：《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定（草案）的说明》（1983年3月2日在五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上），全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第191页。
　　[8]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2008年3月8日在十一届全国人民代表大会一次会议上），载《人民日报》2008年3月22日。
　　（作者系中国社会科学院当代中国研究所第一研究室副主任、副研究员、博士）