基层人大工作与政治文明建设大家谈（四十）

　　曾润生：警惕乡镇人大权力的虚置及边缘化湖南省麻阳苗族自治县人大常委会曾润生撰文说，从实践运行情况看，乡镇人大权力普遍虚置，处于边缘化状态，其权力薄弱、角色尴尬、权威虚弱、体制不顺，值得引起我们的警惕和关注。乡镇人大在其闭会期间，没有常设机关，乡镇人大通过每年召开一次（或两次）为期一天的会议来行使管理本行政区域重大事务职责，与客观形势的发展也不相适应。虽然一些地方通过乡镇人大主席团来行使部分职权，开展一些工作，但乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机关，于法无据。由于没有专门人大办公室与工作人员，有的人大主席就是一个“光杆司令”。人大主席绝大多数分管了一定的行政事务，这些事务占据了很多时间和精力，可谓“种了人家的地，荒了自家的田”。一直以来，乡镇人大主席的年龄结构普遍偏大，他们大多由乡镇党、政主要领导岗位转任，由于受“船到码头车到站，多栽花少栽刺”思想的影响，既造成乡镇人大工作缺乏活力与创新精神，又使得长期得不到晋职的人大年轻干部的工作积极性与主动性日渐消退。随着我国民主政治建设步伐的加快，建议应当真正实现乡镇人大宪政地位的回归，使人民更广泛地感受人民代表大会制度的优越性。
　　张恩玉：正确认识乡镇人大主席与主席团、乡镇人大与县级人大关系皋兰县人大常委会主任张恩玉在《把握好“四个三”，努力提升乡镇人大工作水平》一文中认为，乡镇人大是我国最基层的国家权力机关。它直接接触的是基层人大代表和人民群众，处理的是日常工作，任务繁重，工作量大，牵涉面广。在工作中应正确认识三个关系:一是正确认识乡镇人大主席与主席团的关系。地方组织法明确规定乡镇人民代表大会设主席，并设副主席1~2人，主席副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同；人大主席副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。这就说明乡镇人大主席副主席是办理乡镇人大日常工作的人员，主要职责是联系本级代表、组织代表开展活动、向政府反映代表建议意见等职权。地方组织法规定乡镇人代会举行时选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次人大会议；人大主席副主席为主席团成员；乡镇人大代表向人民代表大会提出建议意见由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织处理并负责答复。甘肃省乡镇人大工作条例明确规定了主席副主席有11项职责（如，主持本级人代会的筹备工作，召集和主持本级人代会主席团会议）。法律虽然没有明确规定主席团在闭会期间是否存在，文章认为以上职权应该是存在的。二是正确认识乡镇人大代表与乡镇人代会的关系。乡镇人大代表是基层国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予乡镇人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。在会议期间，乡镇人大代表依照法定职权，有表决权、选举权、审议权、投票权；在闭会期间，乡镇人大代表除法定职权外，有分工联系选民、依法组成代表小组、反映群众的意见和要求、协助本级人民政府推进工作的职责。事实上， 各地已在工作中自觉地探索运用，并加以延伸。三是正确认识乡镇人大与县级人大及其常委会的关系。人大系统的上下级关系不同于行政系统的上下级关系。后者是领导与被领导关系，涉及事先请示汇报，上级对下级发指示等。前者是法律监督关系、工作联系及指导关系。法律监督主要表现为事后审查乡镇人代会的决议决定是否违宪违法。不违宪违法不干预；反之，就要求纠正，或者由县级人大常委会直接撤销乡镇人大错误的决议决定。工作联系与指导就是通过县级人大常委会下发的各类文件、组织各乡镇人大开展经验交流会、邀请乡镇人大主席列席县级人大常委会会议、指导代表小组开展活动等实现的。
　　李荣：乡镇人大工作应求真务实创新肃南裕固族自治县红湾寺镇人大李荣在《浅谈如何当好乡镇人大主席做好新时期乡镇人大工作》一文中说，在我国的政权体系中，乡镇一级人民代表大会是最基层的国家权力机关，它与县级以上人民代表大会相比具有特殊的地位和作用，因此在工作中，一要搞好四个合：与党委部署合拍，把发展作为第一要务；与政府工作合力，把监督作为第一要事；工作程序合法，把法治作为第一要件；与各级代表合心，把服务作为第一要求。二要做到四个求真务实：求支持人民代表大会之真，务民主法治之实；求国家机关行权之真，务高质高效审议之实；求人大代表依法履职之真，务发挥代表作用之实；求人民当家作主、以民为本之真，务办好代表议案建议之实。三要开展好四个创新：在监督方式上创新，解决重工作监督、轻干部监督的问题；在发挥代表作用上创新，解决代表联系选民流于形式、渠道不畅的问题；在代表小组活动上创新，指导解决重学习、轻视察检查的问题；在人大自身建设上创新，解决重制度、轻落实的问题。
　　宿存晓：热心尽心倾心做好乡镇人大工作乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是地方人大工作的基石。它与县以上人大的工作有许多不同特点，乡镇人大干部如何做好人大工作呢？临洮县人大常委会宿存晓撰文认为，一是对待人大工作要尽心。乡镇人大工作从客观上讲，存在干部待遇低、工作条件差、保障落实难，以及各方面普遍对乡镇人大工作重视不足、现行有关法律制度不够完善的现状；从主观上讲，乡镇人大干部都是从党政领导岗位上退下来的，普遍存在工作不适应现象；这些问题都是开展工作的不利因素。这就要求乡镇人大干部要摒弃个人得失，爱岗敬业，干一行，爱一行，懂一行，精一行，尽职尽责，尽心尽力，增强信心，提高工作的积极性和主动性，千方百计搞好乡镇人大工作，不辜负党和人民的期望。二是做好群众工作要热心。人大工作最大的优势是密切联系人民群众，最大危险是严重脱离人民群众。乡镇人大干部要把群众满意作为第一标准，把群众利益作为第一选择，把服务群众作为第一追求。要始终牢记群众利益无小事，顺应民心，时刻把人民群众的安危冷暖挂在心上，深入实际，调查研究，反映民意，贴近民生，集中民智，积极建言献策。在当前要把基础设施建设、生态环境建设、小城镇建设、项目建设、农业结构调整、扶贫开发、劳务输转、农民增收以及农民就医看病、城镇低保、农村征地、城镇拆迁等大事、要事、难事纳入到乡镇人大工作当中，凝聚人民群众的智慧和力量，群策群力，促进经济社会全面发展。三是做好监督工作要真心。乡镇人大依法进行监督，要围绕党委、政府的中心工作、重点工作和群众关注的难点问题、突出问题。人大干部要大胆行使法律赋予的职权，不论是工作监督，还是法律监督，都要针对工作中存在的差距和问题，提出切合实际的意见、建议甚至批评，支持政府加大工作力度，更好地服务人民群众，促使政府依法行政、依法办事，推动法律在本乡镇的顺利实施。四是做好代表工作要倾心。乡镇人大干部要经常走访联系代表；对代表进行培训，提供必要的学习资料；指导代表小组开展学习、走访选民、持证视察调查等各项活动；组织代表开展提一条合理化建议、联系走访一次选民、为民办一件实事、帮扶一个贫困户的活动。
　　温庆元：地方各级法院、检察院可以向本级人大会议提出议案吗四川省资阳市人大常委会温庆元撰文提到收到一些地级市寄来的人民代表大会会议文件汇编，发现个别市的人民代表大会关于议案的规定中写到：“大会主席团、市人民代表大会常务委员会、各专门委员会，市人民政府，市中级人民法院，市人民检察院，可以向本次会议提出属于市人民代表大会职权范围内的议案，由大会主席团决定交各代表团审议后提交大会表决”。文章认为这条规定不妥。其理由是：（一）这条规定不符合《地方组织法》的规定。1995年2月28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正通过的《地方组织法》第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。”“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案……”《地方组织法》的这条规定表明有权向地方各级人民代表大会提出议案的主体是：本级人民代表大会主席团、本级人大常委会、本级人大专门委员会、本级人民政府、本级人大代表联名（县级以上地方各级人大代表为十人以上，乡、民族乡、镇的人大代表为五人以上）。地方各级法院和检察院不在有权向地方各级人民代表大会提出议案的主体之内。（二）地方法院和检察院没有必要向本级人大会议提出议案。《选举法和地方组织法释义与解答》（乔晓阳、张春生主编，法律出版社2001年版）第106页在回答“关于地方各级法院和检察院能否提出议案”这个问题时写到：“本法（笔者注：地方组织法）没有规定地方各级法院、检察院可以向本级人大及其常委会提出议案，主要考虑是，司法方面的事项应当由全国人大及其常委会立法，地方人大及其常委会无权对司法方面的事项作出决定，所以，地方各级法院和检察院没有什么议案需要向本级人大及其常委会提出。”这个回答表明，地方各级法院和检察院没有必要向本级人大及其常委会提出议案，即使提出议案，地方各级人大及其常委会也无权就该议案作出决定。地方各级人民代表大会在制定《关于议案的规定》时必须以《地方组织法》为依据，不应该把地方各级法院和检察院作为有权向各级人民代表大会提出议案的主体。
　　刘金定：批准下一级人大选出的检察长及决定检察长代理人选的几个疑点问题湖南省人大常委会刘金定撰文说，某省一个设区市的人大选出一名市检察院检察长，在报经省检察院提请省人大常委会批准，而省人大常委会尚未批准、答复情况下，市人大常委会又收到了提请决定省检察院一名干部为市检察院检察长代理人选的议案。这个问题引起广泛关注和强烈反映。有的同志提出：省人大常委会为什么没有及时批准？在省人大常委会批准期间，是否出现市检察长“因故不能担任职务”，需要提请市人大常委会决定其代理人选问题？还有省检察院干部，可否直接决定其担任市检察院检察长的代理人选问题？等等。文章谈到关于省人大常委会批准问题时说，选举检察院检察长只要下一级人大选举程序合法，上一级人大常委会就可以确认选举结果有效，予以批准。这是因为：第一，调查核实当选人有无不适合担任此职的重大问题，似乎不属于上一级人大常委会的职权范围。何况有关机关已经调查核实当选人并无不适合担任此职的重大问题，就应当及时予以批准。第二，如果市检察院检察长任职后，发现他有不适合担任此职的重大问题，市人大有权予以罢免，报经省检察院检察长提请省人大常委会批准；省人大常委会也可以根据省检察院检察长的建议予以撤换。文章谈到关于决定检察长代理人选问题时说，第一，在上一级人大常委会批准下一级人大选出的检察长期间，不存在检察长“因故不能担任职务”问题。这是因为上一届检察长任期届满，没经选举获得连任，不得继任原职。刚刚选出的检察长又尚未得到上一级人大常委会批准，完成选举程序，还不能赴任就职。而“因故不能担任职务”，是指正在任职的人。这是不同的两个法律概念。如果把行为主体、方式不同，本应分开履行的选举与决定代理人两道法律程序搅在一块，加以“统筹解决”，反而会使问题复杂化，从而造成违法的结果。第二，省检察院干部不具备市检察院检察长代理人选的主体资格，不能直接决定其为市检察院检察长的代理人选。这是因为地方组织法规定，应当“从本级……人民检察院副职领导人员中决定代理的人选”。如果拟任代理人选不是来自市检察院副职领导人员，就要先任命其为市检察院副职领导人员，再决定其担任正职领导人员的代理人选。如果把上述两道法律程序放在一次人大常委会会议上履行，那就是违法无效的，应当坚决加以制止和纠正，以维护法制的统一和尊严。