对新时期援疆政策的社会学思考

【摘 要】 从九十年代中期援疆政策出台到整个实施过程及目前表现出的社会经济效益看出，援疆政策的实施基本上是成功的，极大地推动了受援地区的经济社会等各方面的发展，但仍有一些问题应该引起重视。尤其是受援者和援助方之间的利益互动、援助政策能否持续等问题。

【关键词】 新时期；援疆政策；社会学思考オ

美国的社会学家赫克托在对一个国家在经济发达的多数民族聚居区和较不发达的少数民族聚居区之间的经济发展平衡关系的研究中，提出两种不同的发展模式，即内部殖民模式和扩散模式。内部殖民模式指“核心地区”（经济发达的多民族聚居区）在政治、经济上对“边远地区”（经济欠发达的少数民族聚居区）进行削弱，从而达到经济上的依附关系。扩散模式则更多的要求“核心地区”的社会政治、经济结构逐步的扩散到“边远地区”，并在经济社会等各个方面达到“核心地区”的发展水平。纵观新中国成立以来，由于各民族获取了平等的政治权力，为发展边疆地区、民族地区制定的政策和实施的过程中明显的看到，采取的是“扩散”的模式，将经济发达地区在行政、经济、文化制度的各个方面逐步推行到边疆地区、少数民族地区。同时，为发展边疆经济，中央政府投入了巨大人力、物力。

经过几十年的努力，少数民族地区在政治、经济、文化制度等各个方面基本上和经济发达地区没有区别了，但由于地域上的广阔，各地发展状况的不同，巨大的投入是否会使得民族地区在实际上融入到现代化的行列中，这个答案因地区的不同可能是多元的，在我国谈到民族地区的发展大多使用的是“造血”和“输血”两个词。有学者从赫克托扩散理论出发，在对新中国成立以来中央政府对民族地区发展上的政策进行了研究，对其进行了修正，提出：扩散——现代化模式（较之工业化更为确切）；扩散——供给模式。

按照对这两种模式的解释，根据新中国成立后对边疆地区各类政策的实施，我们明显得出一种结论：我国西藏地区是典型的扩散——供给式，在各种制度上和“核心”地区没有差异的情况下，恶劣的自然条件，脆弱的生态环境，发展工业化的可能性不大，中央政府在财政上实行完全包下来的方式；但新疆地区在各个方面带有工业化的优势，恰好就是扩散——现代化模式的典型。

一、援疆政策的出台及其特点

在新中国成立以后，对新疆地区的援助从未间断，例如：1958年，来自东北抚顺工程技术人员和一线班组的工人带着基建物资建成了拥有西北最大露天煤矿的新疆哈密煤业集团第一座矿井。

新疆地域广阔，资源丰富，具备步入现代化进程中的诸多优势，但由于新疆所处的特殊地理位置和新中国成立以来的特殊的国际周边环境，新疆的发展与周边的国际事态密切相关，新时期以来，随着中苏关系逐渐趋于缓和，新疆的建设步伐也逐渐加快，特别是在苏联解体之后，周边的国际环境出现了有利于经济建设的局面。九十年代中国西部和东部的发展差距表现的极为明显，为了远离“马太效应”，中央明确提出“两个大局”的战略思想。新疆的发展时机成熟了。

1996年3月江泽民同志主持中央政治局常委会专题研究新疆的稳定工作，做出了“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的决策部署。

党的十六大以来，胡锦涛在关于新疆的讲话中，曾多次谈到新疆的发展需要全国的帮助和支持，特别是2005年做出以干部支援为龙头，实行经济、科技、文化全方位支援南疆四地州和南疆三个兵团师的决定，进一步完善了援疆工作的方针政策。

中央决策中“以干部为龙头”是与新疆干部现状分不开的。据统计，截止到2002年，新疆干部队伍的学历结构为：研究生4000多人，大学本科10.79万多人，大学专科26.90万多人，共占干部总数的57.4%；中专23.16万多人，占34.9%；高中3.40万多人，占5.2%；初中以下1.68万多人，占2.5%。［1］在当前的政治体制之下，郭爱君认为：“政策能力是政府能力的主要表征”［2］而政府能力与政府中的行政人员的执政能力是密切相关的，这似乎是中央提出这一决策的出发点。

中央及地方对新疆的援助是多方面的，援助新疆的措施因援助方和受援方的不同也因时因地各不相同。在诸多的援疆政策和措施中，共同的特点是：

第一、以“干部为龙头”直接指向推进社会发展的主体-地方各级政府。作为后发型国家，我们的现代化建设是由国家推动并在其宏观调控下进行的，这种“政治推动作用又是通过政治体系的公共政策职能来实现的，使政治体系能够发挥合理有效的公共政策职能正是中国现代化的希望之所在”［3］。干部援疆，这一部署明显的有别于中央对西藏等地区以大量的物资和大量的人力直接进入援助地区的做法，是典型的造血型模式和扩散——现代化模式的运用。新疆区域内资源优势明显，这一措施旨在改善政府的治理理念。

第二、资金、物资随着援疆干部的到来，也逐步到位了。据资料统计，从1997年援疆政策实施以来，有关省市，中央国家机关和中央企业已经无偿的援助资金、物资23亿元；就第五批援疆干部进疆开展工作以来，已经落实援疆资金、物资6.36亿元，江苏省投资2300万元用于援助霍城县的江苏中学［4］。

第三、援助部委、援疆干部人次和受援地区的数量逐年扩大，数量上的变化，从一个侧面证实援疆工作的成效性和政策持续的必要性。在1996年北京等7省市及中央直属机关和一些部委开始实施对口援助的基础上，后又增加辽宁省。到2006年为止共有14个省市，97个中央企业持续或间断的进行了援助工作。援助单位基本上覆盖了全疆。

第四、援助机构的变化。广东省在援助哈密的过程中，从第一批派出干部到第四批干部的所属部门发生了极大的变化，第一批援疆干部到职以后，大多只起到内引外联的作用。但第五批援疆干部基本上集中在政府的一些关键部门，原来所属的部门属于市委县委常委的6位占援疆总人数的1/9，而且，其中有38人从事了与原来基本一致的工作，占总数的70%以上，这些人多是经历了改革开放大潮实践洗礼的、有着丰富的发展经济经验的干部。

第五、在确定的五个试点县，援疆干部由原来的“配合当地政府工作”变为领导当地政府部门发展地方经济的主要负责人。

第六、援疆项目和资金基本上向民生领域扩展。经济发达地区对经济欠发达地区的援助项目中最不愿意让人看到的是所谓的“形象工程”，这样对援助方在资金上是一种浪费，对受援方的政策资源也是一种无形中的占有，甚至对经济欠发达地区的民心是一种莫大的伤害。在受援助地区，上学难、治病难是与群众现实生活有直接相关的大事，这些项目的实施是惠及各族百姓的民心工程，受到了各族群众的欢迎。

二、对援疆政策的思考

中国共产党对政策的重要性认识历来是明确的，毛泽东曾经说过：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策”［5］。在当代，关于公共政策的论述比较多，综合起来主要体现在下面几个方面：政府运用公共权力在全社会进行利益再分配的管理手段；政府利用公共资源解决社会公共问题、协调社会公众利益的管理过程；政府对社会行为、社会价值和社会规范所做出的有选择的约束和导向等。

不论怎样对政策下定义，一项公共政策本身就是一个有机的体系，包括政策的制定、政策的执行、政策的评价、政策的终止等四个方面。援疆政策是我国中央政府制定的，有相关的中央部委、省市和企业广泛参与的，一项对促进经济欠发达的新疆维吾尔族自治区，实现经济跨越式发展的公共政策，因此它也应该符合政策的整个过程。

自从九十年代中期，援疆政策出台到整个实施过程及目前表现出的社会经济效益看出，援疆政策的实施基本上是成功的，极大地推动了受援地区的经济社会等各方面的发展，但任何一项政策在其推行的过程中总是会出现这样或者那样的问题，有一些问题应该引起我们的重视。

首先，新疆要融入到我国的现代化建设中，走新型工业化道路是其必由之路。工业化是现代化前提，但新疆的特点决定了这一地区的发展只能走新型工业化道路，新疆有发展传统大工业的丰富资源，但绿洲型的生存方式使其极易产生环境危机。因此，发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新兴工业，既可以吸取发达地区工业化的经验教训，而且可以直接利用先进而成熟技术促进传统产业的发展。

其次，在市场机制下，受援者和援助方之间的利益互动也是援助政策能否持续所面临的问题。新疆和其它地区之间在经济社会发展等方面的差距和不平衡不可能在短期自行消失，中央政府制定援疆政策，各援助部门大力的无偿援助，依然是解决社会经济发展差距最直接的方式，但在市场经济时代，市场的公平性使得无偿援助受到了巨大的冲击，援助方的无偿援助毕竟是有限的，如果在援助项目上，借助于新疆丰富的农业、地矿资源，能够使得双方在利益上有所互补，达成双赢状态，则会使这一政策持续时间更为长久。

第三、建立监督援疆政策的实施和评估机制。公共政策实施过程中的监督是其中一项重要的环节，而公共政策的效果评估是公共政策最容易被忽视的环节。其指导与参考作用也越来越凸显，因此建立相关的监督评估机制刻不容缓。

第四、扩大援疆渠道，鼓励民间建立各种援疆基金，配合政府的援疆措施。实现新疆经济的腾飞，要完全依赖中央政府和地方政府的资金援助可能性不大，因此，鼓励民间资金在援疆政策中的介入，一方面可以避免市场经济下对公平原则损害，一方面，是更多的民间资金在新疆的建设中发挥作用。

【参考文献】

［1］ 新疆维吾尔自治区地方志编纂委员会.新疆2003年统计年鉴［M］.乌鲁木齐：新疆年鉴出版社，2003．

［2］ 郭爱君.论政策能力［J］.政治学研究.1996（1）：32：34-36．

［3］ 胡伟.转变政府职能不是减少政府的公共职能［J］.探索与争鸣.1997（6）：6．

［4］ http：//www.tianshannet.com.cn/GB/channel3/99/200408/05/102970.html．

［5］ 政策是革命政党一切行动的出发点和归宿（一九四八年二月二十七日）《毛泽东选集》卷4．1991．

【作者简介】

杨富强（1972-），男，甘肃清水县人，法学硕士，现任新疆社会科学院社会学研究所研究人员，研究方向：公共政策．