“两会”所关注的环境议题

评点／胡勘平

编者按：今年“两会”国家环境保护总局升格为环境保护部。环境保护被提到关系中华民族的生存发展的高度。不能否认在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，节能减排任务十分艰巨，环境治理和生态保护的力度很大。“两会”之上，许多环保议案被提出，其中一些环境议题尤其值得我们的关注。

评点/胡勘平（《环境保护》杂志主编）

关于我国开征环境税的建议

政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康提交了《关于尽快将开征环境税纳入议事日程、出台环境税的提案》（下称《环境税提案》）。《环境税提案》中指出，水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等等，将是我国未来一段时期环境保护工作的重点，因此，环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物等在内的污染物排放和二氧化碳排放，征收对象为特定的生产经营活动主体，在该税种下设定若干税目和子税目，并为纳入更多的针对性税目预留空间。

开征环境税的必要性

应对严峻环境形势迫切需要税收政策支持

环境形势严峻是由于经济发展的资源环境代价过大引起的。由于目前缺乏解决资源环境代价过大的机制，经济增长的资源环境成本没有很好地解决，加剧了生态环境恶化，需要创新政策机制来改善。

完成节能减排任务迫切需要税收政策调节

经济的快速增长给主要污染物减排带来了巨大的压力，不少地区重化工业建设的势头仍然非常强劲，高耗能、高污染行业过快增长势头仍没有得到根本遏制。从根本上说，很多地方通过增加GDP来增加税收，就需要上项目，尚未形成遏制粗放增长的税收调节机制。面临节能减排攻坚战、持久战，必须进一步强化激励和约束机制，加快出台和实施有利于节能减排的税收等政策。

建立合理价格形成机制需要反映环境成本的税收政策

现行价格形成机制，主要考虑产品的生产成本，没有将环境资源等外部成本“内在化”，无法改变生产者、消费者破坏环境的行为，无法激励环境治理，不能真实反映经济增长的资源环境代价。因为国内市场需求旺盛，国际市场能源、原材料价格持续上涨，资源环境成本没有充分体现，所以高耗能行业加快增长的内在动力仍很强烈。现行的价格机制，导致了生产污染性产品的国际资本纷纷流入我国，既逃避本国税负，又转移污染，加剧了我国的环境恶化。

现行税制结构有必要在促进环保方面进行调整

我国现行税收政策初步体现了保护环境、限制污染的政策导向，与环保收费、财政补贴、环保专用资金等财政手段一起，在治理或减轻污染、加强环境保护、促进社会经济可持续发展方面发挥了积极作用。但现行税种缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境税。它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。有关环境保护的税收优惠措施的形式还比较单一，主要限于减税和免税，这种“减法”方式，不仅加重了主体税收的负担，而且由于调节面窄，力度不够，成效也不显著。总体上看，现行税收政策对调控企业和个人环境行为的作用有限。

现行的排污收费制度亟待改革

现行排污收费制度仍存在一些问题：一是缺乏强制性，难以征收到位，协商收费是普遍现象。排污收费不具备完全的强制性，加之收费过程中地方保护主义严重，容易出现地方政府为扩大招商引资或出于其他动机而忽视环境保护、降低环境收费项目征收标准甚至随意减免的现象。二是收费工作影响环境执法。环保部门没有专门的征收队伍，执法和排污费的征收属于同一部门，大量收费工作影响正常的环境监督与执法。三是资金使用效率低。由于对使用通过排污收费筹集的环保资金，缺乏有效的预算约束机制和监督考评制度，资金挪用现象突出，资金使用效率低下。

开征环境税的可行性

建立我国环境税收制度，要着力于进一步优化现行税制，充分发挥税收对环境保护的积极引导作用，利用减免税收优惠政策，继续鼓励企业治理和综合利用三废，减排节能；更重要的是，将主要的税收目标定位为控制污染，促进环境保护，实行“加法”征收，建立专门的环境税，对排污严重，破坏环境严重的课以重税，使环境污染外部成本内在化。从以下几个方面看，开征环境税具备了基本可行的条件：

国外环境税的成功经验值得借鉴

环境税作为一种有效的环境经济手段，在发达国家，特别是OECD国家得到大量应用并取得良好效果。通过引入环境税，不仅可以控制污染排放和改变消费者行为，而且还可以为污染控制筹集资金，同时为税制改革提供方向和创造机会，即对污染征税，对个人收入减税，提高社会福利等。

排污收费制度实施为开征环境税奠定了基础

通过多年的实施和改革，我国排污收费制度已经建立了一套比较完善的征管体系，包括收费对象、征收范围、计费标准、征收环节等，为我国开征环境税积累了经验。

税收政策调整为开征环境税提供契机和空间

目前的改革重点正在转向地方税收体系的改革以及费税改革。这对引进环境税来说是一个良好的契机。目前进行的税制调整为开征环境税提供了空间。

经济实力增强为开征环境税提供了物质基础

虽然环境不会随着经济的发展自动改善，但是经济的增长为实施环境政策奠定了基础，使增加环保投入成为可能；生活水平的提高，也增强了经济承受能力。

开征环境税的外部环境比较成熟

社会主义市场经济体制的建立和完善，要求更多地运用税收手段来规范市场主体行为。开征环境税顺应了这一要求。现有的税收征管系统为环境税的征收提供了经办机构和能力保障。随着环境保护部门能力的加强，环保部门还可以提供技术上的支持。

尽快调整资源税政策、促进资源节约

针对我国资源税长期存在税负过低等一些突出问题，全国政协委员、国家开发银行副行长刘克崮向“两会”提交提案《关于尽快调整资源税政策、促进资源节约的提案》，建议从三个方面调整资源税政策，以尽快建立有效的资源节约和生态补偿税收机制。

我国是人均资源极度缺乏，生态环境比较脆弱的发展中国家。2007年《中国的能源状况与政策白皮书》指出，我国煤炭和水力资源人均拥有量相当于世界平均水平的50%；石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的十五分之一左右。因改革初期过度重视经济的快速发展，付出了很大的资源环境代价，能源和矿产资源被大量消耗，产生了环境污染问题。从总体上看，我国的发展方式基本上是粗放型的，资源消耗高、污染严重的问题没有从根本上转变。在运用产业、财政、土地、价格政策等多方面手段调节的同时，应进一步发挥税收政策的作用予以综合治理，直接有效的措施之一就是调整资源税。

资源税对在我国境内从事矿产品开采和生产盐的单位和个人征收,体现的是资源国有、任何人都需有偿开发和使用的原则。我国资源税长期存在着一个突出问题，即税负过低，直接导致我国本来就稀缺的资源被浪费，环境也受到很大的破坏。

现状与问题

1. 低价使用的矿产回采率低，资源被严重浪费。

2. 廉价资源使用带来企业成本的外部化和社会化，导致对环境和生态的严重破坏。

近年来，矿产资源开发造成的环境污染与生态破坏日益严重。资源税偏低，导致矿业开采行业进入门槛低，而部分小企业开采过程中不重视环境保护，对矿山及其周围环境造成污染，甚至诱发多种地质灾害。

3. 资源稀缺的利益被低价对外转移

对我国在海外上市的石油等资源性企业而言,资源税过低等于给境外投资者巨大的隐性补偿,海外投资者从我国油企上市中分享我国廉价的不可再生资源的利益，而资源所在地民众却无法得到相应的补偿。

4. 影响资源赋存地区的利益补偿

我国主要的能源矿产等资源消费地集中在东南沿海经济发达地区，但能源矿产等资源主要集中在中西部地区，资源赋存与资源消费地域存在明显差别。通过适当提高资源税的方式，能将使用资源的东部发达地区的部分收入转移到资源丰富，但相对落后的中西部地区，以缩小东西部地区差距。

相关建议

为尽快建立有效的资源节约和生态补偿方面税收机制，建议从以下三个方面调整资源税：

1. 扩大资源税征税范围

资源税征收范围过窄,导致那些没有征税的资源浪费严重,同时也造成了市场不公。资源税改革,应该适当考虑扩大征税范围,比如部分非金属矿原矿和我国稀缺的水资源，以使资源的稀缺性特点得到充分体现。

2. 改变征税方式

资源税的征税方式应从从量定额（按销售数量征收定额税）向从价定率（按销售额征收定率税）方式转变，以实现差别计税、分档调节，体现勘探、环境污染、生产安全等长期的可持续成本。建议改为从价征收，初期可按照销售收入定率计征，待对资源储量等技术指标管理完善后，应实现按资源可采储量征收，将税率与资源回采率和环

境保护等挂钩，促进企业合理开发利用矿产资源，达到降耗、减排、增效的目的。

我国资源税的单位税额和总体税负偏低,而国内资源类产品价格已基本与反映长期成本的国际市场价格接轨，产品超额利润大部被生产企业赚取。中国的上市公司中，许多资源类企业的收益水平都处于前列，国际原油价格飙升带来的溢价在国家和企业间分配严重失衡。因此，有必要适当逐步提高资源税税负，有效发挥税收调节作用。

简评

中医诊病时讲究望闻问切，抓药时讲究复方配伍。解决复杂问题，必须依靠整体思维和综合手段。近年来，温家宝总理多次强调要“综合”运用各种手段解决资源环境问题。今年“两会”的建议和提案中，有关运用综合经济手段（特别是价格、税收等）来促进资源节约型和环境友好型社会建设的呼声非常响亮。只有实行更为积极有效的资源环境经济政策，从财税、金融、证券、保险、信贷等多个领域逐步构建一系列有利于资源和环境保护的经济制度，才能保证实现“又好又快”发展。《关于尽快调整资源税政策、促进资源节约的提案》体现了这一新理念，也不妨看作是对温家宝总理政府工作报告中所说的“节约资源和保护环境从认识到实践都发生了重要转变”的一个注解。

立法加强行政监察力度

有三份关于环境立法方面的提案，是国家环保总局联合中国工程院进行的《中国环境宏观战略研究》的子课题。全国政协委员、民建中央常委、上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦在提案中呼吁：立法克服资源环境管理中的“政府失灵”刻不容缓。

2005年国家环保总局掀起“环保风暴”，暂停30个建设项目。暂停的这些项目中，有一些是因为中央有关部门在审批过程中违反了环境法律的规定。

2007年1月，国家环保总局首次采用“行业限批”手段，被“限批”的大唐国际、华能、华电、几大电力集团的建设项目背后，不乏中央政府有关部门违反环境法律的情况。国家环保总局2007年对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行专项检查时发现，11个省区的126个工业园区，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级等环境违法问题，占抽查总数的87.3%。

环保法仅两条款涉及政府监督

我国专门的环保法对政府监督和约束太过“原则”，缺乏可操作性。我国环保法共47条，其中监督和约束政府行为的专门条款只有两条。即第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第四十五条：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”什么行为算是构成环境破坏？环境保护监督管理以外的人员滥用职权，间接造成环境破坏的，是否该追究法律责任？这些都是问题。在不少地方，政府出于发展经济的考虑，纵容一些企业的环境污染或生态破坏行为。

建议立法加强行政监察力度

提案建议，要加强政府内部的监督和制约制度，可通过制订新法或修订《环保法》，在环境资源法律中强化行政监察制度。要纠正观念误区，诸如管理者不会出错、政府不会出错。出错了不要紧，关键是要从立法上予以保障和规定。

提案要求将公务员政绩考核制度和政府问责制度同国家环境政策的执行情况联系起来，真正落实环境考核制。目前，公务员考核制度国家人事部已完成修改并在部分地方推行。不能仅仅以GDP为考核标准，还应包括环境评估等指数，要一并纳入综合考虑范围。

简评

全国政协委员、民建中央常委王曦在提案中建议通过制订新法或修订《环保法》在环境资源法律中强化行政监察制度，直指一些地方政府在资源环境管理中的“失灵”和纵容环境污染或生态破坏的行为，可谓一针见血。

然而，制订新法或修订《环保法》就能解决这些问题吗？现实中，我们看到的往往不是无法可依，而是有法不依、执法不严。对于地方政府官员说，他们今天的环境行为是不是也存在着“守法成本高，违法成本低”的问题？解决这些问题，仅仅靠加强立法恐怕是远远不够的。

环保路径寻求体制支持

民革中央向全国政协十一届一次会议递交提案《建议国家出台对于规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策》。

提案将公众关心的热点问题从具体环境事件转移到环保体制再造上。民革中央的这份提案中选择了由规划环评入手。强调统筹、战略性考虑某个具体区域环境承载能力的规划条例在多个大型环保事件中都起到了巨大作用。国人也高度期待它能更多发挥环境执法的效用，达到效率的最大化。

民革提案指出，从目前已开展的相关工作来看，由于我国规划体系的复杂性，规划环评在实践中遇到了许多困难。《环评法》实施四年以来，规划环评制度在许多地方并未真正得到有效实施，其预想的作用也未得到充分体现。

2007年间，国家环保总局已经发起了多个规划环评行动，但具体成效并不显著。在涉及地方利益、经济发展和环境保护之间的博弈时，环境往往被弱化为次要问题。这也导致环保总局的一些执法行动无法获得支持。虽然环保总局能够使用的技术手段告急，如果没有更高层面的体制协调，环保执法还会流于表面。

提案指出，虽然国家环保总局在随后出台的《规划环境影响评价技术导则(试行)》中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序的要求，但并未与具体的政府决策流程建立联系。因此，现有的规划环评大多是在决策链的末端进行，既难以应对规划环评的对象——我国复杂的规划体系，也无法体现规划环评作为战略环评的重要意义所在，从而在实际操作中出现了许多问题。

简评

民革中央向全国政协十一届一次会议递交提案，就关于改进规划环评工作方法提出建议。《环评法》实施四年以来，规划环评在实践中遭遇了许多困难，这一制度并未真正得到全面和有效的实施，其预想的作用也打了不少折扣。特别是在2007年，随着环保总局推动规划环评的行动力度不断加大，一些行业部门和地方政府对此的阻挠和抵触也“道高一尺，魔高一丈”，暴露了其落实科学发展观缺乏诚意、对保护环境“口惠而实不至”的真实面目。博弈中，环境保护一方显然仍然处于弱势。规划环评在2008年能否取得实质性的进展，仍是一个未知数。

尽快建立健全国家生态补偿机制

全国人大代表、青海省玉树藏族自治州州长王玉虎认为：建立健全国家生态补偿机制既可以进一步汇集生态治理的各种投入，又可以促进区域间的合作与协调发展，有利于社会主义和谐社会的构建。

王玉虎告诉记者，实施西部大开发战略以来，西部特别是青藏高原生态环境保护和建设的力度明显加大，局部地区生态环境得到一定改善。但由于气候变迁和人为因素的影响，青藏高原生态退化仍然呈迅速发展趋势，西部地区生态保护与建设的任务重、难度大、问题多，需要长期治理和投入，因此，亟待建立健全国家生态补偿机制。

王玉虎建议，国家可以在三江源地区建立生态补偿机制综合试验区，研究制定补偿农牧民生活、公共服务和政府运转的具体办法，加大转移和专项转移支付力度。同时，在生态重点区域的生态治理与恢复、重建中，完善在建生态项目的补偿政策，针对战略性资源输出地区生态成本未能得到及时补偿的实际，实行资源输出补偿。

国家应当加快水资源税费制度改革步伐， 按照流域生态补偿的原则来做。在落实水量分配和水权制度的基础上，可以考虑对用水地区和单位按一定标准征收生态补偿基金，其中的一部分由中央政府统一调配，用于重点生态保护和建设项目投入，另一部分依照各流域产出水量划转到地方政府，用于地方生态保护和建设。 国家有关部门还可以考虑对于三江源等具有重要战略生态地位的地区，设立生态环境补偿公益基金，广泛争取国内外机构、民间团体和社会各界的捐赠。

简评

两会期间，全国人大代表、青海省玉树藏族自治州州长王玉虎提出了有关建立健全生态补偿机制的建议。实际上，这样的建议和提案已经是近几年“两会”上的“老生常谈”。今年新出台的《水污染防治法》明确规定了生态补偿机制，并且规定通过财政转移支付来实现，这说明我国在建立生态补偿机制方面已经迈出了坚实的步伐。这一机制肯定还需要不断健全完善，但有了这样的开端，我们就多了一分对未来的信心。

推广节能建筑

中国环境大使、中国环境文化促进会常务理事杨澜提交了《关于推广节能建筑》的提案。提案指出，在我国建筑能耗占总能耗的27％以上，而且还在以每年1个百分点的速度增加。建设部统计数字显示，我国每年城乡新建房屋建筑面积近20亿平方米，其中80%以上为高耗能建筑；既有建筑近400亿平方米，95%以上是高能耗建筑。

在不少城市，为了美观和气派，主要街区的写字楼都是玻璃幕墙，还兴建了不少大型的穹顶建筑作为公共设施。夏季紫外线照射强烈，造成光污染，冬天不挡寒，一年四季不得不开放大功率空调来调节气温。冬天要先于其他建筑保暖，夏天要先于其他建筑供冷。据不完全统计，全国现有玻璃幕墙(非节能玻璃)面积已超过900多万平方米，而且呈持续发展趋势。在带来所谓美观的同时，能耗却成倍的增长。提案建议：

推动现有节能建筑法律法规的执行

现行的节能建筑法令还不是强制性的。在严峻的能源压力下，将节能建筑纳入强制性标准是有必要的。目前政府主要是承担着建筑设计审查和竣工综合验收的责任，主要是对房屋的安全性以及是否符合规划要求进行检验，没有对于建筑能耗进行严格的审验、鉴定。建议政府对建筑的能耗等级进行检测、公示，让消费者有知情权和选择权，这也是对实施节能的开发商的鼓励；将节能标准纳入国家现行标准，对于不符合节能要求的建筑坚决不予验收；对达标的，评出节能级别，明示节能量或节能比例，消费者自会权衡、选择。

由于节能产品的价格较高，开发商认为不如投在外观建造上更实在些。而且生产节能产品的成本本身材料的造价较高，开发商们也不可能通过降低价格来销售。所以建议政府在宏观控制房地产价格的前提下，对于不同级别的节能建筑，使其在市场上按照不同的价格出售。

通过适当减免土地增值税，鼓励开发商推广节能建筑提案建议，对于经过认证的节能住宅可以对节能部分的成本适当减免土地增值税，以刺激房地产开发商的积极性。

提案建议有关部门在进行节能宣传的过程中，多从大处着眼，小处着手，让节能建筑的理念以更直观的方式深入人心。