智利养老金新政的启示

郭存海

中国下一步的社会保障改革，也应当以公民资格为基础，特别是将农民和农民工纳入社会保障体系，确保人人享有社会保障权益，而不能再人为地进行城乡或职业的制度分割。

近年来，素有“南美的直肠子”之称的智利颇受世界舆论的关注。这不仅因为它是拉美新自由主义重灾区的唯一“幸存者”，更重要的是，它在社保领域倡议并实践的“智利模式”成为亚非拉和中东欧28个发展中国家争相效仿的对象，被国际社会奉为养老金改革的范本。

不过“智利模式”并非完美无瑕，覆盖面低是其常为人诟病之处。最近智利政府为这一漏洞打了一个坚实的“补丁”。2008年3月11日,巴切莱特总统在自己就职两周年之际正式签署了一项名为“团结养老金”的改革法案。这项新法案的核心，是将国家财政支持的公共养老金覆盖至私营养老金“无力惠顾”的边缘群体,比如自谋职业者、老无所依的农民、妇女和街头商贩等贫困人口。

这是巴切莱特执政以来在社会领域实施的一项重大变革，同时也是自1981年皮诺切特将军推行养老金私有化改革以来对养老金制度动的最大的一次“手术”。这项影响深远的改革填补了“智利模式”的重大缺陷，实现了与私人养老金模式的完全对接，使全体智利公民皆“老有所养，老有所依”。

这项每年财政投入高达20亿美元的新方案将从今年7月份开始实施，届时低收入群体每人每月将领到125美元的养老金，明年1月将增至158美元，这一数字远远高于每月95美元的城市贫困线标准。智利政府如此不惜血本，虽有保障“智利模式”可持续性的需要，但从根本上来说还是寄希望于养老保障的再分配功能来缩小贫富差距。

和其他拉美国家一样，智利的贫富差距也非常严重，2005年的基尼系数为0.57，仅略好于情况最严重的巴西，社会贫困人口多集中在非正规就业部门和灵活就业群体。但在目前的养老制度下，这些最需要社会保护的群体却被排斥在现有制度之外，因为低收入群体由于缴费能力有限而无力参与私人养老金计划。结果，养老保障的不平等进一步拉大了收入分配差距。

纵观智利的养老金改革可以发现，市场可以解决效率问题，但无法解决公平。智利通过市场化改革将个人责任、国家监管和市场机制充分结合起来，消除了传统制度中效率低下和财政不可持续性的弊端。截至2007年底，智利养老基金年均收益达10%，累积总额1114亿美元，占国内生产总值的70%。但覆盖面的狭小使受益群体仅波及高收入群体，反而进一步拉大了社会差距。智利的养老金新政就是要解决这种悖论，同时它也从另一个方面说明“市场解决效率，政府解决公平”。

而中国当前存在的养老赤字严重、养老资金频遭挪用等现象也预示着，社保领域的市场化改革势在必行。笔者认为，在深化改革中，政府应当注重加大对弱势群体的保护，这不仅因为他们最脆弱，没有多少话语权，更是因为陷入绝望的群体对社会的反冲力是巨大的，社会稳定系统最有可能先从这个部分失灵，拉美国家的前车之鉴已经证明了这一点，智利政府亡羊补牢，努力使全体国民普享经济增长和社会进步成果，犹未为晚。

此外，智利养老金新政还给我们带来这样一个启示，即养老金权益是国家必须保障的一项公民权利，它以公民资格为基础，而不以缴费为前提。凡属一国之公民，皆应且有权享有社会安全网的保护。中国下一步的社会保障改革，也应当以公民资格为基础，特别是将农民和农民工纳入社会保障体系，确保人人享有社会保障权益，而不能再人为地进行城乡或职业的制度分割。正如曾有人所言，即使低水平，也要广覆盖，因为这是最起码的权利原则和社会正义的需要。更何况，这也是缩小我国日益扩大的贫富差距的一个有效手段。

智利新的养老金改革实践昭示我们，市场是解决效率的有效手段，但保障社会公平和正义，弥补市场失灵的缺陷是政府的责任和义务。我国在进一步推进社会保障改革方面应当多多借鉴和反思智利的实践。

（作者为中国社会科学院拉美所助理研究员摘自《人民论坛》2008年第8期）