农村改革３０年后再出发

杨中旭

面对桎梏农村发展的体制、机制性障碍，三中全会已经指出了方向，具体的落实还要靠修订法律、制定新政策来解决

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，于10月9日至12日在北京举行。这也是在十一届三中全会推动中国农村改革之后的30年，再次将改革目标定位于农村。

此次全会审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会公报称，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。

确权农地承包“长久不变”

《中国新闻周刊》采访到的文件起草者解释，这3个方面的初衷是：土地确权、农地承包、村民自治规定这几个因素一个也不少，因此起草组用到了“稳定、完善、健全”等词组。

除此之外，在十七届三中全会上审议并获得通过、并于10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，还将出现土地承包经营权长久不变的字样。也就是说，在做好之前工作的基础上，确保权利入户到人。

至于农村改革的第二步，三中全会亦有所涉及。年初的中央一号文件中，曾有“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”的字样。在十七届三中全会上审议并获得通过、并于10月19日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，这一说法变成了“探索土地承包经营权流转”。

文件起草者称，这也就是要“探索”农民与国家的新型关系。因为在现有制度框架下，土地属于国家所有，土地的“多种形式流转”，必将对农民和国家的关系产生重大影响。

除了土地制度出现重大变革，农村金融体系和破除城乡二元体制方面的改革亦被文件起草者以“破题”来形容。年初的中央一号文件上，还只是提到“加快农村金融体制改革和创新、探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”，到了金秋10月的三中全会，“加快”和“探索建立”都被“建立”一词替换。三中全会明确的六大任务中，其中的两项也就变成了“建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。

“这改变了一事一议的规则，给出了农村金融改革和破除城乡二元体制的总体目标。”文件起草者说。

在两个“建立”之下，之前试点的村镇银行、小额贷款、农业互助社、农信社改革、农业银行转型都将提速。而城乡一体的医疗、社保、公共服务等体系构建也将给出总框架下进行。

“表面看起来，文件说的都是老话，比如村镇银行、小额贷款都不是新鲜事物了，但这次是获得了中央全面的肯定。”文件起草者这样解释。

地方实践点题与林权改革样本

最早将十七届三中全会主题词点破的人是湖南省委书记张春贤，最早对新一轮农村改革做出系统论述的则是著名经济学家厉以宁。

8月31日，湖南省委召开电视电话会议，动员全省广大干部群众围绕“坚持科学发展、加快富民强省”这个主题，开展解放思想大讨论活动。讲话中，张春贤说，解放思想就是要打破既得利益，还权于民。

对此，中国经济体制改革研究会副会长石小敏的理解是：只有还权给农民，才是解放思想的根本。

在张春贤点破主题词之前8个月，著名经济学家厉以宁在《北京大学学报》上发表长文《论城乡二元体制改革》，就户口问题、农村土地问题、农村金融问题做了系统阐述。其中，关于农地的承包权流转和抵押、宅基地的流转和抵押等关键问题，厉以宁均从经济学原理和现实两个方面予以了解答。

而这些关键问题，当时除了农地承包权流转可在一定范围内进行，其他均属禁区。厉以宁在文章的最后表示，上述问题的突破，将带来内需的大突破。

在国际金融动荡不安、国内通缩日紧的今天，更显厉以宁文章一石二鸟的价值。站在经济学家的角度，通缩日紧的天敌正是GDP增长三驾马车之一的消费。

进入21世纪，三农问题日益突出，从2004年起，中央一号文件连续5年将主题锁定在三农问题。然而由中国社会科学院教授陆学艺提供的一组数字显示，中国农民收入与城镇居民收入差距从上世纪末的1：2.6扩大到2007年的1：3.3，人均收入差距绝对额则从5300元扩大到9600元。

2007年，中国农业产值占GDP比重为11.3%，却要由占全国人口55.1%的农村人口来分。究其原因，陆学艺表示，连年的一号文件，基本上走的都是“多予和少取”的路子，在“放活”上做得不够。

2008年6月，涉及25亩集体林地、5亿多农民的集体林权改革大幕开启。和农地禁区多多不同，林权改革从一开始就明文规定林地使用权和林木所有权可以流转和抵押，同时，林地使用权长达70年。在接受本刊专访时，国家林业局局长贾治邦更是把明晰产权视作改革成功的关键。

“70年的使用权，意味着两到三代劳动力的继承权。西方固然土地私有，却有高额遗产税制约。在国内遗产税尚未开征的情况下，70年的林地使用权，其价值实际上已经与土地私有等同”。石小敏说。

学界的共识是，集体林权改革为农地和宅基地的变革提供了样本。

9月，北京市大兴区礼贤镇黎明村的30年农村土地确权工作加紧展开，到9月30日，麦地确权已经结束，大棚地确权即将开始。到年底，黎明村的林地确权工作也将展开。三农学者、中国社会科学院农村所研究员于建嵘对此的评价是：想流转，请先确权。

进入10月，确权工作初步告一段落之后，黎明村支书刘瑞山长叹：村集体已被“架空”。在接受《中国新闻周刊》采访时，三中全会文件起草者表示，本轮改革，正是要调节农民与农民之间的关系，亦让农民做自己土地的主人，之前由村集体代为行使的权利将大大收缩。

博弈远未结束

在厉以宁长文发表之后，学界对新一轮农村改革的探讨，随着三中全会的临近而日渐升温。永佃权、流转和抵押、盘活农村的庞大资产进而扩大内需成为热门话题，而伴随着这些讨论，文件的起草也历经多轮修改。

江泽民担任总书记期间，曾临安徽视察，面对地方上关于“农地承包权到期后如何办理”的提问，江泽民回答：永久不变。这一层意思，温家宝总理在2005年“两会”后的记者招待会上亦曾表达。文件起草者据此写入了“农村土地承包权永久不变”的字样。但在最后的定稿中，“永”被“长”字代替。学界一直呼吁的永佃权也就暂时搁置。

据《中国新闻周刊》了解，农地产权变革落在林地之后，根源在于“盘子的大小”。国土资源部官员提供的数据显示，2007年违法用地产值已达1.5万亿之多，甚至超过了25亿亩集体林地收益的总和，“特别是在城郊农地上，多方在此博弈”。

一个显而易见的格局是，农村改革，尤其是农地改革之后，城市既得利益者面临既得利益失去的或然风险。

在文件向各方征求意见之时，国土资源部和农业部给予了很大的支持，但在支持的背后，一些部委反对的声音也不少。

“我们要的关键是抵押权，这是市场经济的权利”，三农学者党国英告诉《中国新闻周刊》，“但这一次看起来不会有”。

这一说法，得到了一位文件起草者的证实。他回避了利益博弈的提问，而是从技术层面回答了暂时不会有抵押的问题：土地是农民的命根子，他轻易不会抵押。我们去日本调研，日本的农地抵押也只有1%。

另外，宅基地是农村集体所有，还没有房产证，就算你抵押，银行怎么卖？这里面，有一系列的技术问题要解决。

作为《物权法》专家起草组组长，中国政法大学前校长江平有一套看法：现在是法治社会，中央文件只能体现出一种精神。下一步，要看《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》修订到何种程度，以解放受到诸多限制的农地物权。