城乡二元体制改革中的几个重要问题

厉以宁

如果要总结中国改革开放30年，城乡二元体制改革是我们必须要解决的大问题。

在我国，计划经济体制有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着计划经济的存在和运转。不解决这两个支柱的问题，那就是计划经济并没有退出历史舞台。

城乡二元结构从古就有。中国从宋朝以后，城乡二元结构是有的，但是没有城乡二元体制。比如说北宋被金兵占了，河南一带的人就逃，逃到了江南，河南的城里人到了江南农村里，可以买地种地租地，你河南的农村人在城市中做工当学徒开店都行，城里人可以到农村，农村也可以到城里，没有城乡二元体制，譬如说清朝中叶以后东北开禁了，东北开禁，一个山东人过海到了东北，你愿意到城里到城里，愿意到农村到农村，都可以，迁移方面没有局限。

城乡二元体制在中国是20世纪50年代后期建立的，是计划经济条件下才有的，从那个时候起，户口分为两种，一种是城市户口，一种是农村户口，于是农民就降到了二等公民的位置，

举两个例子，同样是义务教育，城里的孩子受义务教育，小学的校舍是国家财政拨款建的，小学老师的工资是国家财政经费给的，可是那个时候农民的孩子受义务教育，校舍是农民自己盖的，讲课的老师叫民办教师，叫代课老师等等，都是农民自己给他钱，同样是义务教育，干嘛就不平等呢？这种体制是计划经济时代才有的。

遗留问题：没有触动城乡二元体制

今年是中国改革30周年了，改革初农村的承包制起了很大的作用，如果当初没有农村的承包制的话，那我们的改革一开始进展就不会这么顺利了。市场所短缺的东西很快都有了，因为生产力大大提高，又有了农贸市场，但是并没有触动城乡二元体制，在当时只可能这么做。

所以对承包制应该是一分为二，由于没有触动城乡二元体制，问题就拖下来了。改革的重点二十世纪80年代中期就转到城市改革去。抓了国有企业改革，股份制推行了，证券市场也取得了很大的进展，但城乡二元体制一直拖了30年没有动。

评价过去应当要实事求是，近年出现很多问题，就是城乡二元体制继续存在造成的。比如“农民工”，过去哪有这个提法？农民进城做工就是工人，为什么讲农民工，因为他的户口还是农民，尽管他的职业是工人。还有农民没有享受到改革开放的成果等等，都是二元体制带来的，因为我们的改革重点在国有企业体制改革上，两大支柱只动摇了一个。二元体制改革是摆在我们面前的迫切任务。

那么，怎样才能让农民能够充分享受到改革成果，而且城市化还要继续进行呢?

今天我们提出要建设社会主义新农村，大家如果有兴趣的话，翻一下50年前的报纸，在50年代的后半期的《人民日报》上有社论，建设社会主义新农村。当时提出建设社会主义新农村，今天又提社会主义新农村，本质上是有区别的。

当时为什么提建设社会主义新农村？因为当时正在建立计划经济体制，要巩固计划经济体制，于是就号召农民安心地把农村建设好，不要当“盲流”。隔了40多年以后，今天提出这样的事情完全不一样，今天为什么提建设社会主义新农村?贯彻科学发展观，以人为本的思想，是完善社会主义市场经济制度。建设好农村也不完全是单一的，是发展农业生产，提高农民收入，包括环境的治理、民主的管理等一系列问题，但重要的问题是，它是完善市场经济体制的措施。住在农村的人，可以是个务农者；也可以是个工人，因为在乡镇企业做工；也可以是一个投资者：也可以是一个经营者。建设新农村跟推进城市化建设是不矛盾的，而且要加快推进城市化建设，这样，我们对建设新农村应该站到一个高度来认识，而跟过去提的同样口号是完全不一样的。

改革关键：积极推行农村土地使用权的合理流转

解决城乡二元体制的关键问题不是户口问题，而是土地问题。土地问题怎么改呢？在现在中国的情况下，我们应该看到农村的承包制还不能改变，因为农村承包制改变了，农村就乱了。那么，在农村中基本经营的制度不变的前提下怎么改7当前，重点应该是积极推行土地使用权的合理流转。承包的土地可以转包，你进城打工以后土地转包给种植能手来种，可以出租，可以入股。

最近我在宁夏考察还发现一个新的模式，可以存入信用社。土地干嘛要存到信用社？在调查的时候了解到，如果出租，有一个问题，第一年他把租金给你送上门；第二年土地已经租给他了你要去问他要租金；第三年，他可能就拖了；第四年，给你打白条了；要这样的话，出租人就有顾虑了。那干嘛不入股呢？入股他也有顾虑，土地入了股就不能退股了，入股是不能退的，只能转让，还有，公司赔了，我怎么办？那不就是没有收入了嘛。那怎么办?存到信用社，按照定期存款存，每年年底你有多少利息，你自己不去拿的话，自动转账就转到你的存款折上去了，这就是类似于土地银行的措施。所以，土地使用权合理流转，既有利于农业的规模经营，也便于农民进城。

农民有宅基地，宅基地上面还有房子，它们怎么办？根据各地的调查，比较好的置换方式是这样的，把宅基地和宅基地上的房子交给政府，换成城市的面积相当的一套商品房或一套住宅，换上城市户口，再换上城市的低保就行了。换了以后，农民就可以进城了，而且各地农民对这个表现得比较积极。所以宅基地的置换可以大大加快城市化，农民进入了城市中，跟城市的居民一样享受到城市的低保等待遇。

他山之石：农村土地抵押有其必要性和可行性

在城乡二元体制改革当中，要大力研究农村土地抵押的必要性和可行性。我是研究经济史的，从经济史来看，19世纪后期跟20世纪前半期，在西欧也有大量农民进城，可是没有产生城市的贫民窟。为什么7因为西欧的农民都是小土地所有者，是小农，他们把土地抵押给银行了，得了一笔钱就进城了。

抵押的方式是这样的：房子还是你住，你还不起钱了我才来没收你的房子；贷款还没还清的时候，你可以继续留在那里；进城有一笔钱了，农民自己就经营小作坊，或者开店，或者帮人家做工，慢慢积累钱；积累够了钱，在城里买房子，把你的贷款还清了，家里的房子或者保留或者卖掉，所以没有贫民窟。

19世纪末期拖拉机开始实行，因为西欧的土地面积要比我们人均面积多，农民当时想买拖拉机耕田，哪有钱？抵押，土地上的房子抵押了，土地还是我的；房子抵押了，马上拖拉机就来了。但是这种抵押目前在中国还不行，农民有什么东西好抵押7唯一抵押的就是地，所以土地使用权包括宅基地、包括宅基地的房子应该容许抵押。

这样，农民方便了，进城的农

民也活了，城市化也就加快了，进城工作后农民素质相应提高了。还有，在搞土地抵押时，如果还不起钱怎么办?所以农村的保险工作要大大加强，农村保险实际上是加快农民致富的手段。有了保险，农民就可以通过抵押来致富。

当务之急：建立社会保障制度与教育保障

中国能不能在工业化中期就着手建立社会保障制度，或者叫基本上建立社会保障制度。

西欧国家一般是在工业化后期才有社会保障制度，工业化中期以前，那里有社会救助制度，但是到工业化后期，则建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障。虽然对它有各种各样的评价，但是有一点可以承认就是让广大低收入者享受到经济发展的成果。中国过去没有条件，现在有条件了，因为从这几年的情况看我们的财政收入的增长比GDP增长要快财政收入大量增加后可以部分用于建立城乡的社会保障制度。社会保障跟社会救助是不一样的社会保障制度由国家财政拨款完全由财政支出，有专门机构负责。社会救助是用国家的救济款、社会公益的赞助等等帮助那些困难的人。两者是并存的我们现在不能把社会救助当成社会保障。基本的社会保障制度，我们完全可以在工业化中期建立以后再逐步地完善，因为财政条件改善了。

与此同时，因为我是搞教育的，大学毕业以后就留在北大任教，到现在已经50多年了，我感到教育问题非常重要。当前要做到三点：第一，今后要切实做到人均教育经费占人均GDP的4％以上。上个世纪80年代中，我们有个“六五规划”的课题，我是课题的组长，研究教育经费在国民收入中的比重(还不是GDP中的比重)，我们提出应该达到4％。这个课题还得了国家的一等奖。过了这么多年了，现在还在3％上下徘徊，所以今后几年增加教育经费非常重要。第二，要健全和完善助学贷款制度，长期偿还，工作若干年内偿还，让每个人都可以借到，可以大大减轻家里的负担。第三，要成立各种奖学金制度，让那些学习努力的，学习好的人可以得到奖学金。奖学金、助学金也是教育保障，教育的平等是非常重要的，教育不平等造成就业不平等，就业不平等造成收入不平等，收入不平等造成生活不平等，生活不平等下一代就不平等。所以一定要加大教育的平等。

结论：城乡二元体制改革将带来内需大突破

毋庸置疑，扩大内需是我国经济增长所要面临的大问题。中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费，尤其是民间消费，虽然近年来有所增加，但与投资带动相比，依旧居于次位。如何扩大内需？关键是迅速提高农民的收入，改变农民的生活方式，调整农民的消费结构。城乡二元体制改革，将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化，如果加上社会最低生活保障制度，让社会低收入家庭的后顾之忧逐渐消除，必定会引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里?就在中国的农村。中国的农民，包括迁居城市的农民和继续留在农村的农民，是一个数量十分庞大的“待富”群体，一旦他们走上小康，富裕的道路，将对中国经济、乃至世界经济产生难以估量的影响。

当然，无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作为贷款的抵押物，都需要有法律上的明确界定。既然这些都是城乡二元体制改革过程中有必要及早解决的问题，完全可以先在各个改革试验区范围内试点，总结经验，逐步推广。即使有些作法同现行法律有不一致之处，或者找不到先行法律的依据，也不妨碍继续试点，只要事实证明是对的，就可以修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革正是这样一步步走过来的。

编辑：姜新菊jiangxinju@gmail.com