试论云南农村社会养老保险法律制度的完善

周梁云　穆美琼

摘要：农村社会养老保险法律制度是社会保障制度的主要内容。尽管我国宪法和有关法律法规中对农村社会养老保险有一些原则性的规定，但是至今未制定专门的农村社会养老保险的法律。这与中共十七大提出改善民生的理念是不相适应的。本文以云南农村社会养老保险现状为例，从法律的角度探讨农村社会养老保险制度建设的问题，并提出了一些对策。

关键词：农村社会养老保险；现状与困难；法律对策

中图分类号：DF438.4文献标识码：A

我国农村社会养老保险法律制度不健全，至今没有一部专门的法律对农村社会养老保险问题作出规定，这与我国宪法规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度和中共十七大改善民生的理念是不相适应的。本文试图通过分析云南省农村社会养老保险现状，结合有关国际公约和发达国家宪法及国内立法，提出完善云南农村社会养老保险法律制度的设想。

一、我国农村社会养老保险制度的特点

农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的一项社会保障制度，是政府的一项重要社会政策。我国从20世纪90年代开始探索实施农村养老保险，2002年劳动保障部开始在一些地区进行试点。我国现阶段多数农村社会养老面临着严峻的挑战，比较完善的农村社会养老保险形式尚在探索之中。

我国农村社会养老保险制度有以下特点：第一，养老保险基金筹集的政策是以个人缴费为主、集体补助为辅和国家政策扶持；第二，养老保险事务由政府劳动和社会保障部门负责；第三，农村社会养老保险的参保人是60周岁以下成年人农民。此年龄段即为养老保险的缴费期，参保人年满60周岁后可以定期领取一定数额的养老保险金，申请提前领取的条件是参保人患病和年满55周岁且得到县级农村养老保险经办机构批准；第四，农村社会养老保险参保人应当在其户籍所在地的行政村或乡镇农村社会养老保险经办机构办理保险手续，并设立个人账户。个人账户金额包括参保人缴纳的养老保险费、所在集体经济组织给予的补助费和上述两项费用产生的利息。国家免征该利息所得税；第五，农村养老保险金的给付保证期为10年。保证期届满，参保人仍健在的，其养老保险金按原标准继续发放，直至死亡；参保人在缴费期间或领取养老保险金未满10年死亡的，其个人账户养老金余额，一次性退还其遗产继承人或指定受益人；无遗产继承人或指定受益人的，依法支付参保人丧葬费。

二、云南农村社会养老保险制度的现状和困难

(一)农村社会养老保险制度现状

云南省农村社会养老保险制度经过十多年的探索，取得了一定的成绩，但是法治化水平不高。1992年1月，按照民政部《县级农村社会养老保险基本方案》的要求，云南省人民政府发出《关于开展农村社会养老保险工作的通知》，我省农村社会养老保险试点工作启动。1993年试点范围扩大。1995年，农村养老保险制度在全省69个县市展开，1995年6月，民政部提出《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。同年10月，国务院办公厅发出转发该意见强调各级政府要高度重视对农村养老保险基金的管理和监督。1997年12月，《云南省农村社会养老保险暂行办法》颁布，进一步规范和推动了农村养老保险工作。2003年11月，省政府办公厅下发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》，对完善现行政策提出了指导性意见，同时将进城务工农民和被征地农民的社会养老保险问题提上议事日程。2004年底，全省8l％的县(市、区)开展了农村社会养老保险工作，参保人数达到了136万人，占农业人口总数的4.30％，领取养老金的人数有4.50万人，历年基金滚存结余近7亿元。2005年6月，省劳动和社会保障厅发出《关于农村社会养老保险有关问题的处理意见》，提高了新参保农民的缴费标准和设定了最低缴费标准，改革了农村社会养老保险基金管理机制。2006年至今，云南省各级政府加大了对农村养老保险工作的力度，但是我省经济社会发展相对滞后，农民个人缴纳养老保险基金困难大，导致参与农村社会养老保险人数比例低，严重制约了农村养老保险社会保障体系的建立。

(二)云南省农村社会养老保险存在的主要困难

1．农村贫困人口比例逐年降低，但是绝对贫困人口基数仍然很大。根据官方监测调查数据：2006年末，云南省农村绝对贫困人口228.40万人，仍然占全国2148万人的10.60％，占西部12省1175万人的19.40％；低收入人口442.40万人，仍然占全国3550万人的12.50％，占西部12省1986万人的22.30％；绝对贫困人口与低收入人口合计为670.80万人，占全省农村人口的比重为18.70％，降低1.90个百分点。2007年，云南省政府的目标是计划投人10多亿元资金，确保解决和巩固50万贫困人口温饱目标的实现，但是即使这一目标顺利实现，我省仍然还有620多万人未能脱贫。

2．人口老龄化速度加快，养老保险任务加重。按照国际通用的人口年龄类型标准，65岁以上人口占总人口的比重7％以上、老少比在30％以上、0—14岁少年人口比重在30％以下、年龄中位数在30岁以上的国家或地区，被称为老年型人口的国家或地区。2005年云南省1％人口抽样调查数据的上述3项数据表明：65岁以上人口比重为7.53％，老少比上升到31.241％，0—14岁人口比重为24.07％，我省正式进入老龄化社会。因此，据估计到2010年，云南省60岁以上的老年人口占总人口的比例将达到20％以上，将进入高度老龄化社会。

3．农村养老保险基金筹集困难，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《县级农村社会养老保险基本方案》规定：我国农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但是许多地方的集体和国家并未尽到缴纳农村养老保险的责任，农村养老保险基金来自政府的财政支持非常有限，农村社会保障的社会性和福利性未能得到充分的体现。此外，农村养老保险基金单一的投资方式很难保值或增值。

4．现行农村社会养老保险法律制度不健全，对农村养老保险基金管理监督不力。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》和以此为依据作出的一些规定，这些规定制度严重滞后于现实农村养老保险的基本需要。例如，这些规定没有考虑客观存在的通货膨胀、物价上涨和人们消费水平逐年提高等多种不利因素。所以按照云南省的有关规定，20至30年后参保农民仅能领取数额从10元／月到350元/月不等的养老金，如此低的养老金与养老的实际需要相比真是杯水车薪。此外，政府对农村养老保险基金缺乏有效监督，云南乃至全国农村养老保险制度缺乏有效的监督体系，挪用、侵占和贪污基金的案件时有发生。

三、完善我国农村社会养老保障制度的法律对策

(一)履行国际公约义务，落实宪法条文规定

我国政府于1997年lO月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，2001年2月28日全国人大常委会予以批准。自该批准书交存联合国秘书长之日起三个月后，公约开始对我国生效。所以，包括农村社会养老保险等社会保障问题成为公约成员国应当履行的义务。上述国际公约进一步丰富了社会保障权的内容，也为我国今后完善农村社会保障国内立法指明了方向。在法理上，农村社会养老保险是社会保障权的一种形式，是一项基本人权。完善农村社会养老保险法律制度是履行国家国际公约的具体表现。

我国宪法关于建立社会保障制度的条款应当得到具体落实。回顾历史，我国1954年宪法第93条、1975年宪法第27条第2款、1978年宪法第50条都规定了社会保障的内容，但是在具体实施的过程中一波三折，直至现在农村养老社会保障法律制度尚未真正建立起来。以往政府更多考虑中国人口众多、经济发展水平低下等客观原因，这在当时的历史条件下也许可以理解，但是在中国经济已经有了巨大发展的情况下，如果还一味强调上述客观原因，那就不能自圆其说了。现在已经到了具体落实现行宪法第14条“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的时候了。

(二)完善农村社会养老保险立法，确实保障农民养老权益

农村社会养老保险制度的建立离不开法治，我国应当履行国际公约、根据宪法完善农村社会养老保险法律制度，保障各级政府对农村社会养老保险管理有法可依和真正做到依法行政。建立健全完善的法律体系是农村社会养老保险制度得以顺利运行的制度保障。现阶段我国农村社会养老保险主要以1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》为依据，尚无全国性农村养老保险法律。农村社会养老保险作为一项关系到几亿农民养老保障的重大问题，应当由国家最高立法机关以法律的形式作出权威规定，诸如制定全国统一的《农村社会养老保险法》或《农村社会养老保障法》等法律，在此之前可以根据我国《立法法》第九条的授权立法条款制定《农村养老保险条例》等行政法规，以保证农村社会养老保险制度的制度化和法治化。从目前情况看，我省应当按照《宪法》、《老年人权益保障法》和中共十七大的要求制定地方性法规逐步完善农村社会保障法规体系。

笔者认为：无论采取何种立法形式，农村养老社会保险制度的建立都应当充分考虑九亿多农民群众的利益，而且应当改变政府对农村社会养老保险仅仅“给予政策扶持”的立法思路，把政府的扶持变得更具体和明确，通过立法的形式确立国家税收二次分配的合理原则，同时健全基金监管和审计制度，保证农村养老保险基金的保值增值，让经济的发展惠及包括农民在内的所有老百姓。

(三)依法建设服务型政府，着力保障和改善民生

中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。中共十七大报告中胡锦涛总书记强调国家要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，积极探索建立农村养老保险制度，确实保障城乡人民的基本生活。可以看出，政府在建立和完善农村社会养老保险制度的过程中应当承担组织者和管理者的责任。农村社会养老保险制度的建立不仅关系到农民的养老，而且也关系到促进农村经济发展、建设社会主义新农村和构建和谐社会等一系列问题。造成农村社会养老保险制度不完善的原因多种多样，既有制度建设滞后的原因，也有一些地方政府行政不作为的因素。前者主要是指由于制度建设的滞后导致农村社会养老保险事务未能得到有效的管理，后者主要是指现行有效的农村社会养老保险的法律法规未能得到全面落实。按照政府责任理论，政府应当为农民提供与城市居民同等水平的公共服务。胡锦涛总书记在十六届四中全会强调：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性倾向的，这已经成为新时期解决“三农”问题的重要指导思想。因此，在我国农村养老保险制度的建设中，政府应当明确自己的职责，强化作为组织者和管理者的责任意识，体现政府服务于民的宗旨。政府的责任应当体现在政策责任、财政责任和法律责任三个方面。首先，农村社会养老保险制度的建立政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提；其次，政府的財政支持是农村养老保险制度的物质基础；再次，农村社会养老保险制度的强制性只有通过过国家立法才能保障。

(四)改革国家财政预算制度，依法保障农村社会养老保险经费的投入

政府在社会保障中的角色定位具有明确的法理依据和国内外立法经验及其惯例可资借鉴。中共十七大报告强调国家要深化收入分配制度改革，增加城乡居民的收入，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，让包括农民在内的全体人民共享改革开放的成果。政府应当承担的最大责任就是加大对农村社会养老保险的财政支持力度。

我国政府具备加大对农村社会养老保险投入的财力。其理由有二：其一，根据国家统计局通报：2004年中国GDP为182321亿元，按可比价格计算，比2005年增长9.90％；2006年中国GDP为209407亿元，按可比价格计算，比上年增长10.70％；国家信息中心《2007：中国与世界经济发展报告》认为：2007年中国GDP以9.50％增长概率最大。其二，根据国家税务总局公布的权威数据：2004年，不包括关税和农业税收，全国完成税收收入25718亿元，比上年增长25.70％，增收5256亿元，是近年来增长最快、增收最多的一年；2005年中国税收收入达到30866亿元人民币(不包括关税和农业税收)，比上年增长20％，增收5148亿元；2006年，全国税收收入(不包括关税、耕地占用税和契税，未扣减出口退税)37636亿元，比上年增长21.90％，增收6770亿元。国际著名金融机构瑞士信贷公布了2006年中国消费市场的独家调查结果：我国居民个人收入的增速要低于GDP及政府税收的增速。德国公法学者温克勒(G—Winkler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时提出的：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”

一些学者的实证分析也证明我国政府完全有能力主导建立一个基本的农村社会养老保险体系。郑功成教授认为，预计2007年的GDP将达到23万亿人民币，政府控制的财力将达到7万多亿人民币，以中国现有的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社会保障体系是完全能够做到的，现在是推进覆盖城乡居民社会保障体系建设的最好时机。正如李迎生教授认为，中国完全有可能搞一个全民社会保障体系，我国的国家财政已具备向农业转移支付的实力。如果财政每年拿出1600亿元左右，基本可以将医疗保障全覆盖；拿出1000亿元左右，基本可解决包括农民在内的养老问题。

西方经济学鼻祖亚当·斯密在《国富论》中说，“一国国民每年的劳动，本来就是供给他们每年消费的一切生活必需品和便利品的源泉”。税收取之于民，应当用之于民，国家税收人增多，纳税人从国家得到的实惠应当与国家税收的增长构成一个合理的比例，让全体人民共享改革开放的成果和得到更多政府提供的公共产品，不断的改善民生。我国政府应当加大财政转移支付力度，确保农村养老保险财政预算经费法治化，并落实到位。

四、结语

有效的农村养老保险机制应当通过法律法规设立、运行和保障，用法律法规取代政策性文件以增强养老保险制度的权威性与稳定性。2006年中共中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求完善政府对农业和农民的直接补贴政策和加强国家对农业和农民的支持保护体系。胡锦涛总书记在十七大报告中报告中进一步强调改进民生，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，特别是建立健全农村社会养老保险法律制度。在依法治国背景下，只有通过法治的手段明确政府、集体和个人在社会养老保险体系中的责任，强调并督促政府具体落实相关责任，我国农村社会养老问题或农村养老保险问题才能真正得到落实。

责任编辑罗刚