从伦理视角看我国政府职能转变

2008-03-22康柳林

现代企业文化·理论版 2008年1期

关键词：行政伦理互动关系政府职能

【摘要】党的十七大提出要加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务型政府。文章在分析我国政府职能主要问题的基础上，从行政伦理角度审视政府职能转变之趋向，并探讨了两者互动关系的构建。

【关键词】行政伦理；政府职能；互动关系

【中图分类号】 P402【文献标识码】A

【文章编号】1674-1145（2008）02-0007-03

一、我国政府职能问题分析

政府职能是政府职责与功能的总称，反映的是政府应起什么作用、能做什么和不能做什么以及如何做好该做的事。按照台湾张金鉴教授的研究，政府职能一般意义上可分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴，内涵十分丰富。由于政府是历史的产物，政府职能自国家出现以来即存在定位合理性问题，即是否适应时代和社会发展的需要。现代政府职能问题产生于上世纪三十年代的世界经济危机，随着科技、经济、社会迅速发展，“法律有限，人事无穷”，社会现象变得极为复杂，政府涉入社会各领域，政府职能得到极大扩展。我国自改革开放以来，伴随社会主义市场经济体制的建立与完善，特别是加入WTO之后，政府职能在五次大规模政府机构改革中逐步转变，定位趋于明晰，党的十六大提出要完善政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能，这一职能定位涵盖了行政所作用的经济和社会领域、政府职能的主要范畴，积极适应了经济社会发展和环境保护要求，符合科学发展观的精神实质。政府职能的定位根本取决于国家政体。我国是中国特色社会主义国家，为人民服务和集体主义的主导社会价值观必须长期坚持，政府职能必然要定位于为人民服务和为社会主义服务这个核心。政府职能定位的实质是要找准并确立政府与社会、政府与市场、政府与公民和企业、政府与其他行政机构之间的良性关系。

我国政府职能的转变处于一个缓慢过程，历史遗留和现实激发的一些问题仍然比较突出，根据国内学者的研究，这些问题集中表现在：政府“缺位、越位、错位”的现象并存，对微观经济主体特别是国有企业的直接干预还过多，政府仍是社会资源配置的主体，带有明显的经济建设型政府特征，一些部门利益集团化，市场规范和监管的力度不够，依法行政的统一性和透明度不高，在一些领域提供的公共服务不够，政府职能的行为缺乏制度化和规范化，政策存在短期性和不连续性，机构臃肿庞大、行政效率低下等，总之即一些不该管的事去管了，一些该管的事而又没有管或未管好，政府自身一些该规范的行为没有规范，社会管理和公共服务的职能履行不够。导致这些问题的政府主体原因有：行政思想与行为存在惯性，仍受计划经济的制度和思想影响；这种转变是由政府推行的强制性变迁，缺乏社会力量的参与和互动等。问题实质是行政权力在经济与社会之间的作用力不平衡，政府部门与社会之间的利益分配不均衡。学者王延超提出，随着形势的发展，现行政府职能的定位已出现不适应，认为应调整为“社会管理和公共服务”或“社会管理、公共服务、市场监管和经济调节”。即突出社会管理和公共服务，把它们摆在职能的首位，这有其合理性和科学依据。当然这一系列问题的解决涉及到政治、社会、经济、文化诸领域深层次的矛盾，关键在于利益格局的重新调整。从最终的解决上说，要靠改革、发展、创新，靠行政伦理对政府职能的整合及互动发展。

二、行政伦理发展成为政府职能转变的契机

行政伦理指行政主体在依法对社会实施公共管理和提供公共服务过程中，处理主体内部之间、内外部之间关系时实际遵循的道德规律以及应如何按照道德原则来规范行政行为，它指向行政美德，推动行政主体完善行政人格。它在行政体系中具有“灵魂”之称，行政价值、德治与法治之平衡、公务员素质的全面发展均须通过行政伦理来实现。行政伦理在西方经历了从隐性到显性、从细微到巨著的历史发展过程。19世纪末西方处于崇尚科学、技术和效率正兴时期，“价值领域”与“事实领域”分离，行政主导价值观是以科学方法追求高效率，行政伦理价值在显性状态下被忽视，行政单纯作为执行国家意志的政治工具。20世纪30年代起，政治与行政二分法开始受到挑战，效率至上与价值中立的观点被学者批判。60年代末，针对西方社会出现的一系列社会、经济与政治问题，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派提出把公平与效率相结合，对效率进行矫正；将“社会公平”作为政府管理的目标和核心的价值，实行民主行政。80年代中后期新的社会与政治问题出现的背景下，以戴维·奥斯本为代表的新公共管理学派提出实行绩效管理，把市场机制引入政府，以顾客为导向，政府是掌舵而非划桨，在模糊政府与其他部门的界限时，突出了行政的价值定位。进入90年代后，以罗伯特·登哈特为代表的新公共服务学派对新公共管理进行超越，主张政府的职能是服务而非掌舵，应追求和维护公共利益，重视公民权利等，进一步凸显了行政伦理的价值。西方行政伦理学的发展历程表明行政伦理价值从被忽视到被重视，并发展到被确立为行政之核心，充分体现了“政府再造从外部控制到价值中立，再到注重价值观及内部控制”的行政发展历史趋向。全球化形势下的西方国家与我国行政伦理的发展方向呈现一定的趋同性，即经历统治行政、管理行政后，开始转向服务行政，把行政伦理关系立足点投向社会公众，这一趋势将促进我国行政伦理发展和政府职能的转变。

行政伦理是关系网络的集合，与政府职能在本质要求上是一致的。根据刘祖云学者的研究，行政伦理关系包括政府与自然、社会、市场、企业、第三部门、学府、公民，政府之间，政府官员上下级、政府与官员这十大关系。行政过程中，政府如何处理好错综复杂的行政伦理关系，既是对政府职能的考验，也是行政伦理发展的内在要求。例如，政府与自然的关系范畴中，我国政府逐渐注重环境保护，把环保纳入经济社会发展的过程，纳入人们的日常生活，体现了人与自然和谐相处的行政理念，但实践当中还有许多尖锐问题亟待解决，主要是经济发展与环境保护的矛盾、长远利益与短期利益的矛盾、代际之间利益的矛盾、政绩考核体制与用人导向和机制的矛盾等，因此极有必要深入学习研究贯彻科学发展观，把政府职能的重心转向保障经济社会与环境保护协调发展。又如政府与社会及公民的关系，核心问题在政府是否依法行政，是否与社会公民形成良性互动关系。从有限型政府、服务型政府建设目标看，必然要求政府合理分配与社会的权及利，充分尊重公众，重视民生。这些行政伦理关系网处在一个变化、互动、发展状态中，建设服务型政府须深入细致把握各种关系，从组织层面、公务员个体层面、政策制定层面、行政措施实施层面进行科学考量，落实行政伦理精神。从发展方向看，行政伦理的终极目标是要保障并促进人的全面发展和社会可持续发展，中间性或手段性目标应落在保障公共利益和促进社会自治上，充分实现公平与正义。

三、行政伦理与政府职能互动关系的构建

党的十七大后，社会主义和谐社会、生态文明建设、现代服务型政府的建设力度将显著加大，社会公众分享发展成果的实效会明显增强。随着我国社会主义市场经济体制的完善、国家经济实力和人民生活水平的快速提高，政府公共服务、社会管理的职能必然凸显，相应地经济调节、市场监管职能会逐步退居次位。在社会主义文化大发展、新一轮行政管理体制改革实施的背景下，行政伦理价值必将历史性地极大张扬，并为政府职能的转变提供道德精神指导。今后一个时期，政府职能转变的重点将围绕提高公共服务和社会管理水平进行，从现代行政理念阐述、行政伦理发展、行政价值观建设、职能保障机制建立等方面作出实质性的规定。与此同时，政府对社会的调节将从市场经济转向社会、政治、文化、生态环境的全方位调节，从政府本位管理和服务转向社会、公民、企业自我管理、自我完善和自我发展。纵观行政伦理精神在现代行政发展中的作用，从“应然”角度看，行政伦理与政府职能需注重三个方面的互动。

首先，以加强行政伦理建设促进政府职能实现。我国政府行政领域较为普遍地存在伦理失范问题，国内学者一般认为其本质是权力的异化，集中表现为腐败现象在一些地方和部门比较严重。除腐败外，更为深层的问题在于行政责任包括客观责任和主观责任的缺失，尤其是主观责任方面公务员缺乏内心道德律令，表现出一系列不负责任、不愿负责任、没人负责任的现象。这种行政伦理状况极大防碍政府职能的转变。社会管理和公共服务是对现代政府的基本职能要求，也是现代政府之本质规定，在行政伦理失范状态下，政府对社会及自身内部的管理和服务势必难以落实现代行政应有的公平、公正、效率、民主精神。行政伦理失范的根本主观成因还在于行政伦理价值观出现异化，偏离了应然状态。我国目前需大力树立和弘扬以为人民服务、集体主义为导向、体现政府公共服务和社会管理职能的行政伦理价值观，通过发挥价值观的导向、规范、整合、约束作用，促进行政伦理建设。积极运用教育手段，加强行政伦理教育，除使行政伦理制度化外，更为根本的是要培育公务员自觉的行政伦理意识，使行政伦理精神内化成公务员良好的行政人格。行政伦理是德治的核心部分，与依法行政构成治政之两翼，只有在行政伦理比较成熟、公务员行政伦理精神较为高尚的情况下，“行政自由裁量权”才能公正实施，政府职能才会真正转变到位。

其次，以政府职能履行彰显行政伦理精神。行政的过程实质是行政伦理过程，外部行政法律规范和内部伦理规范均须通过公务员的行政道德意识来施行。行政伦理要求公务员按照道德原则来不断规范行政行为，这是解决行政问题、完善和发展行政的内在规定。我国政府职能于经济领域不必要的干涉还比较多，本应由社会、市场和企业依靠制度实行自我管理的事项还过多地牵涉了政府的人力物力财力，政府公共服务职能履行受到相当程度的影响。在全面建设小康社会进程中，医疗、就学、就业等社会保障领域，环境保护、资源节约、生态文明等可持续发展领域，城市与农村、强势群体与弱势群体等统筹发展领域，都是各级政府最需下力气之处，许多矛盾和问题亟待政府去指导、规划、组织、协调和监督解决。政府应从公共政策、法律法规、社会经济发展规划的制定到具体组织实施，从社会财富的创造到社会、财政资源的分配，从效率到公平，均切实履行“公共人”的角色与职责。政府和行政是社会实践的产物，政府职能的转变和履行既是行政实践发展的主线，同时也促使政府组织和公务员在处理与社会、公民、企业、自然生态等各方关系中不断丰富和完善其社会规定性，显化行政伦理精神。政府主体和社会公众在行政伦理关系实践中的行政道德、行政伦理、行政价值观念系统相互碰撞与交流，共同提升发展。

最后，以“人”的全面发展为核心提升政府行政功能。政府是由社会的人组成的特殊集合体，其成员具有行政主体与社会成员的双重角色。由于个体利益需求的复杂多样性、行政公共性与社会生活私人性的内在矛盾等，公务员在行政过程中经常发生角色冲突，其核心即行政伦理冲突。消弥这种冲突是人的素质全面发展、社会全面进步、政府自身全面完善的历史过程。这种冲突解决的程度及有效性是衡量政府行政功能的一个重要指标，如果解决有效，相关政府的行政功能必然增强，行政运行效率、社会公正度随之提高；如果冲突的矛盾和问题重重，则相关政府的内部管理和外部行政行为必然加重失范。政府行政功能作为政府职能的有机组成部分，在职责明确条件下，其功能发挥状况关键取决于政府主体即政府组织及公务员的综合素质与能力。有效解决角色冲突于政府行政功能的发挥具有相当重要性，根本因素取决于公务员的全面发展。马克思把实现“人”的全面发展作为毕生最高理想追求，在政府主导型社会的当前及今后一个时期，我国公务员的素质问题、全面发展问题应予摆上建设中国特色社会主义国家、全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略地位，全面加强公务员队伍的科学文化、业务知识、思想道德建设，提纲契领即着力加强行政伦理及其行政文化建设。

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