我国养老金制度现存问题及对策思考

许　驰

【摘要】文章分析了我国基本养老保险“缺口”严重、企业年金的发展迟缓、个人养老基金发展缓慢、民间储蓄存款缺乏养老投资渠道的问题，探索了我国养老金改革的新思路，得出我国应借鉴西欧发达国家的养老金改革成功经验，完善有关养老金改革的相关法律规定，鼓励进行养老金改革。

【关键词】养老金制度；养老保险；养老金改革

【中图分类号】 F840 【文献标识码】A

【文章编号】1674-1145（2008）02-0009-02

一、我国养老金制度存在的主要问题

（一） 基本养老保险“缺口”严重，空账问题突出

第二次世界大战以后，西欧各国都经历了一个生育高峰，随后生育率逐年下降。我国也经历了上世纪50到60年代的生育高峰，然后实施严格的计划生育政策。随着经济的发展，我国的人均寿命已达到中等发达国家水平，人口的老龄化问题比较突出。

维也纳世界老龄问题大会规定：60岁以上的老年人口占总人口的10％以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上的国家或地区，就是“老年型国家或地区”。根据第五次人口普查资料显示，2000年我国60岁以上老龄人口总数为1.32亿，占总人口的10.4%，按照国际通行标准，开始进入老龄社会。

到2025年前后，60年代生育高峰期间出生的人口将逐渐进入退休年龄，那时通过对有限劳动者征收的养老保险金，无法满足较多的老年人口养老的需求，养老资金将入不敷出，老龄依赖率的增长很快。根据2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报，2005年中国68.70%的劳动力人口养活11.03% 的老年人口，预计到2020年时我国老龄依赖率将达到40% 。

此外，我国的养老保险空账问题十分突出。1997年，中国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，采取“社会统筹与个人账户相结合”的模式，即统账结合，统筹基金现收现付，用于互助共济；个人账户基金进行积累，用于个人未来养老。然而，尽管建立了个人账户，但由于社会统筹基金与个人账户基金是合并管理运营的，过去在现收现付的养老保险模式下没有建立个人账户的职工需要养老，在职职工个人账户的资金也要拿来统筹使用，统筹基金严重挤占个人账户基金，个人账户成为空账。据劳动和社会保障部统计,到2005年全国养老金“空帐”8000亿。

（二）企业年金的发展迟缓，运作不规范

在1991年颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，首次提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”。规定由职工本人拿出部分工资，加上企业补充部分，存入职工个人账户，作为职工退休后的养老保障基金，这是我国企业年金的雏形。到2000年，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”。

同西欧许多国家企业年金覆盖范围广泛、资产规模巨大的现状相比，同样处于人口老化过程中的中国，企业年金的发展非常迟缓。2002年底企业年金覆盖人数仅800多万人，相当于参加基本养老保险职工的5.84％。企业与个人参与企业年金的积极性普遍不高是发展缓慢的重要原因，对于企业来说，目前许多企业的经济效益低下，企业无力为职工缴纳企业年金。而且现有的国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中规定了企业年金缴费在工资总额4％以内的部分，可以从成本中列支，但是超过4％的部分就未作明确规定，缺乏明确的企业年金投资收益的税收优惠政策。各地区对企业年金的税收优惠方式不统一，给企业带来实际操作的困难。对于个人来说，加入企业年金不享受税收优惠降低了目前可支配的收入。企业年金作为养老保险第二支柱的作用在我国基本没有实现。

（三）个人养老基金发展缓慢，民间储蓄存款缺乏养老投资渠道

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展公报》，截止2006年，城乡居民储蓄已高达16万亿人民币，以当年人口13.14亿计算，城乡居民人均储蓄12297元，城乡居民储蓄占到了当年GDP的近80％。

可见，中国的民间蕴藏着巨额的闲置资金，养老型储蓄倾向十分突出。大量居民储蓄存款中，相当一部分是被用于未来养老的，其资金来源主要是企业员工的薪酬。大量的储蓄存款缺乏合理渠道进入养老储蓄和投资渠道。

二、我国养老金改革的新思路

目前，西欧各国的养老保险体制普遍采取三柱体系,即第一柱是向全体公民提供最基础的养老保险收益，这在西欧又被称为国家法定的退休金，其来源是通过法定的形式，由政府向每个正在工作的人的收入征收的金额，用以支付给养老金领取者。为了应对老龄化危机严重，养老保障基金入不敷出的问题，西欧许多国家的做法是将基金来源从“收入缴费型”转向“资产缴费型”，以补充未来的第一根支柱养老金，在养老金支取高峰到来前提前积累资金，进行充分准备。

第二柱则是在第一柱的基础上，由雇员所在公司提供的职业养老保险基金，以增加养老保险收益的水平，保证退休者大体保持退休前的收入水平。西欧各国一般通过各种经济手段，对企业年金缴费、投资、运营各阶段给予税收优惠，扩大第二根支柱的覆盖面，为了改变雇员对职业养老保险基金选择权有限所造成的基金监管不力的现状，许多国家还设计了多体系的年金监管机制, 由一系列的政府机构和非政府机构来完成这一功能，使基金保值增值。不少国家还完善了相关制度，充分保证雇员在职业养老金运营管理中的知情权与选择权。

第三柱是个人自愿养老保险计划,也就是个人商业养老保险。西欧不少国家通过财政措施来刺激第三根支柱(个人养老金产品)的建立和提高，一些国家的普通职员被允许将其每年毛收入的一定比例存起来以补充养老金，这笔钱可以免税。每隔一定年限这笔钱占收入的百分比增加一定百分点，对缴纳给私人养老金基金的款项采取免税。这三个柱子支撑起一个完整的养老保险体系。

与西欧同处老龄化阶段的中国，可以借鉴西欧成功的经验，针对目前存在的主要问题，进行有针对性的改革。

（一）采取多渠道融资手段消除隐性债务

对实施个人账户制之后参加工作的职工来说，他们有足够的工作时间在个人账户中为自己积累养老金。但是，已退休的职工(老人)与实行个人账户制之前参加工作的在职职工(中人) 个人账户存在“有名无实”的现象，养老保险的隐性债务问题必须正视。

因此，可以借鉴西欧国家的成功经验，采取各种融资渠道，充实社保基金，消除隐性债务。第一，政府应当从过去积累的国有资产中拿出一部分或通过其他合理途径来变现部分国有资产，解决隐性债务问题。具体做法是：划分部分国有资产股权归社会保险机构所有，将股权收益用于支付养老保险基金；划分部分国有企业归社会保险机构经营，将经营收入用于充实养老保险基金；出售、租赁部分国有企业资产，将拍卖或租赁收入用于弥补基金缺口。第二，采取债券融资的方式，通过扩大国债规模，吸收、消化在过量的养老保险债务，将隐性债务显性化。第三，通过发行福利彩票的方式筹集资金来消化部分转制成本。

此外，个人账户基金除了购买政府债券与存入银行外，还可以考虑股票、抵押贷款等投资方式，可以引导养老基金投入到国家基础设施建设的项目中去，目前我国经济的发展十分需要这样的资金，比如铁路、机场、高速公路等项目，能够获得稳定的利润回报，实现“双赢”。总之，应加强投资组合，这样既分散了风险，又能保持较高的收益水平。

（二）做实个人账户，变空账运行为实账运行

空账问题的根本原因是社会统筹和个人账户结合在一起。致使个人账户上的基金被挪用，社会统筹属于现收现付模式，强调的是公平，个人账户是一种储蓄积累制，强调的是效率原则，这是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。因此，解决空账问题的关键是将社会统筹与个人账户进行分离，分账征收，独立运营，互不挤占。做实个人账户后，记入个人账户基金的保险费只是个人缴纳的8%，企业缴纳的20%划入统筹基金。统筹基金用于当期养老金发放，个人账户基金储存积累，实现个人账户基金由空到实的根本转变。尽管记入个人账户的比例由本人缴费工资的11%调整为8%，但同时，基础养老金月缴标准将由月平均工资的20%调整为30%，职工退休后领取的养老金标准不会降低。

（三）对养老保险“第二、三支柱”给予税收优惠

目前，西欧国家普遍降低第一支柱的替代率，将发展企业年金和个人商业养老保险这第二、三支柱作为完善养老保障体系、应对人口老龄化的重要手段。中国人口老龄化步伐正在加快，2005年负担老年系数(65岁以上人口与劳动适龄人口的百分比)为11.19%。2006年1月1日开始实行的社会养老个人账户个人缴费比例调低为8%，更为商业养老保险提供了更多的发展空间，目前我国已具备了支持和鼓励商业养老保险发展的财政实力。

因此，中国完全可以借鉴西欧国家的成功经验，充分发挥税收政策杠杆的作用，鼓励企业建立企业年金，比如可以考虑雇主、雇员缴费在“税前列支”，减少应纳税额；企业年金基金投资运营取得收入免税或延迟纳税；企业年金支付阶段的免税。此外，可以考虑允许个人购买商业养老保险的保费可以税前列支，加强企业和员工共同缴费发展企业年金和个人商业养老金的动力，大力发展作为养老保障体系“第二、第三支柱”的企业年金与个人商业养老保险，完善“三险结合”的养老保障体系。

（四）加强对企业年金的监督与监管

企业年金不同于基本养老金，不能实行强制性，但企业年金关系到社会保障体系的完善与资本市场的健康发展，国家应加强监督监管，使企业年金市场良性发展。因此，必须借鉴西欧国家的成功经验，由专业的机构对企业年金的运营进行管理，实现基金保值增值。

具体来说，要注意以下两个方面：一是国家机构的直接监督，也就是政府主管部门对基金营运实行监督，如中国证监会、中国保监会对企业年金投资运营主体投资行为的监督，税务机关对企业年金免税情况的监督等。另一方面，要大力发展各种中介机构，加强对基金营运管理的监督，基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算和财务管理等。国家应大力发展高水平的审计、信用评级等中介机构，如通过会计师事务所对企业年金投资人、托管人的会计报表进行审计，实施监管。

此外，应成立由政府代表、企业代表、工会代表等组成的养老保险基金监督会，对养老保险业务经办机构、营运机构的日常工作进行监督。

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【作者简介】许驰（1981-），女，福建福州人，福建师范大学公共管理学院2005级社会学硕士研究生，福建农林大学人文社会科学学院教师。