论公共危机的法制化管理

蔡颖颖

摘要：把突发事件处理机制纳入法制轨道是建立有效的危机管理机制的关键环节。从我国公共危机管理法制化建设的现状出发，首先简要阐述了公共危机的概念和特征，分析了目前中国公共危机管理法制建设的现状及缺陷，并针对这些缺陷，提出了一些完善措施。

关键词：公共危机；应急法制现状及缺陷；法制化管理

1公共危机的社会现状

1.1公共危机的定义

学术界对于公共危机、公共危机事件的界定纷杂多样，比较通俗的定义是：所谓公共危机，是指那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在于发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。

公共危机的特征有：突发性、紧急性，公共危机往往是在意想不到的情况下爆发的，使人们措手不及；危害性、破坏性，公共危机会给人们的正常生活秩序带来巨大影响，其损害包括直接损害与间接损害，有形损害与无形损害，现实损害和长远损害。例如西藏“3.14”事件的发生使当地群众社会生活秩序受到严重影响，也给当地群众带来的恐慌心理，还波及民族团结，政治局势的稳定状态，对该地区以及国家的社会政治经济健康持续发展都造成了巨大影响；不确定性和易变性，诸多的危机事件在现有科学技术、人力资源的有限条件下难以预测和确定；公共危机还具有社会扩散性，如果在公共危机事件前缺乏准备，容易引起连锁反应，造成损害向全社会扩散。

1.2公共危机的分类

根据不同的分类方法，公共危机有着不同的分类。国务院在06年1月8日发布《国家突发事件总体应急预案》中，将突发公共事件分为自然灾害，事故灾难，公共卫生事件，社会安全事件四类。在多种危机形态中，公众认为对中国未来产生最严重影响的危机是经济危机、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，这些也是公众最为关注的三种危机形态。

2公共危机法制化管理的现状及其缺陷

2.1一些领域的应急法律规范仍不健全

我国公共危机的立法主要集中在卫生防疫及安全生产方面，其他领域的法律规范至今存在大量空白。例如，我国至今对公共危机的应对和处理还缺乏具体有效的指引和规范。对于骚乱性突发事件法，虽然有《戒严法》的规制，但从各国的实践看来，戒严是较严重的骚乱事件所采取的一种较严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的日常生活和心理带来极大紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；事故性突发事件法和灾害性突发事件虽然在我国发展的较快，但也存在过于分散的问题。

2.2许多突发事件应急处理立法的可操作性不强

我国突发事件应对法的制度框架较粗糙，操作性不强，由于突发事件的难以预测性，现有应急法制难以就公共危机事件特殊状况发挥作用；其次，突发事件具有特定的地方性，全国统一的应急性法律在地方突发公共事件发生时难以应对，但我国地方立法部门仍然缺少对应急法制的建设。

2.3公共危机应急法制结构不完善

我国现行多数突发事件应对处理立法缺乏全局统筹。给应急机构配制紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成伤害后果的救济途径，忽视结构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。许多突发事件应急处理立法在内容上过为原则、抽象，缺乏实施细则、办法相配合。

我国目前正处于社会转型的特殊时期，社会中潜伏着许多的风险与不安定因素，社会公共危机对政府管理和控制危机提出了重大挑战。“尽管近几年在处理突发公共事件方面显示了我国政府的强大社会动员能力和应急措施的行政实施能力，但是也表现了政府应对能力的技术性、物质性和制度性缺陷，尤其明显的是法律制度缺陷”。法律制度缺陷的消极后果，不仅有短暂、分散、非连贯和非持续的应急管理效率损失，更有社会价值意义上的公民权利代价和社会和谐代价。因此，在制定大量的应急预案和预案实施体制机制后，必须在法律上提供合法性根据和行为准则，正确规范政府应急行为，公正地调整由于应急管理产生的社会关系，提高政府应对危机的法律能力。

3如何完善我国公共危机应对的法制化管理

3.1国外公共危机管理的经验及对我国的启示

2007年美国加州大火中，政府与社会各界的有机配合使灾难的损害降到了最小值。此事件从总体上体现出了国外的突发事件应急法制具有如下特点和新的发展趋势：应急法律规范的专门化、体系化；机构人员的专门化、专业化；危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势；危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。

反观我国公共危机处理，政府与社会各部门还缺乏有效的应急经验。例如在今年的冰冻灾害和“5.12”地震应急处理过程中，就出现了由于应急法制的不完善，机构人员的非专门化、非业化社会大救助体制的不完善，缺乏专业化的救济组织和机构导致的救援迟缓，救助资源难以到位，公共危机救助的社会责任与政府责任的分配结构不合理等问题。

因此，要完善我国尚不健全的应急法律体系，需建立危机状态下的统一指挥机制、物资调配机制、公共危机管理的专门人才培养机制，另外要规范在应急过程中发挥重要作用的社会团体的组织体系，培养专业化的应急专业人员，并鼓励社会民众积极参与公共危机的应对。

3.2关于完善我国公共危机应急法制建设的建议

3.2.1完善我国危机法律体系

(1)制定一部信息公开法

信息不完备是制约危机决策的重要原因。政府在对信息的搜集、掌握方面具有无可比拟的资源优势。危机发生时，政府只有就其所面临现状与公众进行有效沟通，公布其所采取的补救措施，表达其态度，才能充分保护公众的社会安全感。这就要求公共危机管理中必须坚持信息公开，要求各级机关在危机情况下在法定的最低时限内按一定程序及时向上级汇报，及时公布事实真相，加强危机信息发布与沟通平台的构建，通畅信息通道，使政府决策的可信度和可行度得到提高，降低政府救治危机的成本。

要使政府将信息公开这责无旁贷的应然选择转变成积极负责的实然行动，就须将这一职能以法律形式确定下来，而且必须明确国家秘密、个人隐私和商业秘密的范围。因此，制定统一的信息公开法，规范信息发布的主体、客体、时间、方式、范围以及法律后果，从法律强制力上实现各级政府运作的公开程序透明，已是我国现阶段立法的当务之急。我国今年5月1日开始施行《政府信息公开条例》，一部以《政务信息公开法》为名的法律也已纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中，这都是我国危机立法的重大进步。

(2)制定与健全公共危机管理监督法

由于公共危机的管理超出了公民社会和单个个体的控制能力范围，政府必须替代社会公众运用公共权力来管理公共危机。对于危机状态下政府拥有超出常态的非常权力，立法必须加以有效的监督和约束。我国现行立法在授予公共危机管理各类机构紧急处置权力的同时却忽视了对

该权力的控制，如此即为政府随意扩大行政权力留下法律漏洞，使强大的行政权力处于一种无监督状态。因此，制定与健全公共危机管理监督法已经是迫在眉睫。

(3)建立公共危机处理补偿法

对于在应对危机的过程中，出现为规避更大损害而对局部造成人为损害的情况，政府应建立公共危机补偿机制，明确补偿的原则，对危机造成的损害进行科学评估及责任界定，及时进行补偿，这有利于提高政府的公信力，使政府在关键时调动资源更加高效快捷。其次，在补偿机制中还应体现对民众心理的救治。危机造成的最大伤害在于由于社会正常秩序遭到破坏带来社会心理的脆弱。所以如何避免造成民众心理的伤害及如何进行民众心理重建也是公共危机处理补偿法中应进行规范的内容。

3.2.2促进危机法律适用

我国危机法律制度主要缺陷之一在于操作性不强。因此，必须颁布地方实施办法，增强危机法律的适用。地方立法机关为应急法制定实施性规范的主要目的，在于解决两方面的问题：一，使应急法所确立的较粗糙的制度框架更具可操作性；二，在地方立法权限内对应急法中的若干制度漏洞作出补充和变通，以更加适应当地突发公共事件及其应对系统的特点。

法治有两层含义：一，必须有制定良好的法律，二，法律必须得到良好的遵从。因此只有完善我国公共危机的法律体系和促进危机法律的有效适用，才可以更好的实现法治。

4结语

公共危机管理法律体系，是以国家公共危机管理权力职责和公民在危机状态下的权利义务为基本内容的法律规范整体。公共危机的法制化管理必须建立在法治原则、公共利益至上原则、公民权利最低限度保障原则等基本原则之上。把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和法治行政的要求完善应急法律规范调整紧急情况下的各种社会关系，确保公民基本权利获得更有效的法律保护，公共权力特别是行政权力能够更有效地依法行使，是我国应急法制建设的目标。

公共危机管理的本源性目的是为了尽快消除危机，迅速恢复社会正常秩序，最大限度的保护公民权利，实现公共利益的最大化，但是“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此必须通过法律的规制，保障公权力的合法运行。因此，完善公共危机的法制化管理，是发挥特殊公共权力作用并且有效保障公民权利的重要保证，是实现法治目标的必要途径。