养老保险统筹层次维系社会公平

　　
　　提高养老保险统筹层次的话题已经提出多年，也讨论了多年，但是目前就全国范围来看，仍然徘徊在县、市一级水平。这一现状已经严重影响了我国社会保障事业的整体发展水平，影响了人才的合理流动，不利于社会公平，进而影响和谐社会的构建。提高养老保险统筹层次，其难点在哪里？有无必要性和可能性？本文就此加以分析和阐述。
　　
　　十六届六中全会关于提高养老保险统筹层次问题是这样表述的：“积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。”这说明养老保险基金的统筹层次问题乃事关全局的大事情，既不能裹足不前，又不能急躁冒进。
　　我国经济学家、社会学家冯兰瑞曾在2002年5月亲赴实行省级统筹的陕西省作了实地考察。她认为，在市场经济条件下，经济领域竞争激烈，不可避免地出现收入差距拉大，社会财富分配不平衡，甚至贫富悬殊、两极分化现象。这种现象不予适当控制，必将影响社会的稳定。社会保障作为一种社会公共计划，它的宗旨在于通过国民收入的第二次分配，使社会财富在富人和穷人之间、在职者和失业者之间、健康者和病残者之间、富裕地区和贫困地区之间合理地适当转移。社会保障是国民收入的第二次分配，着重的是公平。社会化的范围越大，层次越高，越能做到公平。在全国范围内调剂使用养老基金，这是高度的社会化分配，也是社会公平所要求的。
　　
　　提高统筹层次乃大势所趋
　　
　　“统筹”，其对应的英语是pooling。pool的原意是小潭、水塘，即集水之处，转义为合伙经营、集中控制。通常，一个水潭的水源越广、集水越深，那么，它就越不容易枯竭，其利用价值也就越大。同样道理，就社会保险来说，资金统筹是其特质。社会保险这种质的规定性要由一定的量来保证——没有一定的资金量和一定范围的调剂规模，就无法实现社会统筹；社会保险分散风险功能的实现程度，一般与统筹调剂范围及资金统筹量成正比，这就是所谓“大数法则”。这一法则是社会保险提升统筹层次的理论基础。
　　提高养老保险统筹层次，对于完善我国统一的社会养老保险制度具有重要意义。笔者将其概括为五个“有利于”：
　　第一，有利于打破制度界限，使有限的资金得到充分利用。自从国务院提出“两个确保”（确保企业离退休人员的养老金按时足额发放，确保下岗失业人员的基本生活费按时足额发放）以后，原来被掩盖的资金短缺矛盾就浮现出来了。加上这些年人口老龄化趋势加剧和企业改革力度加大，一些地区养老保险资金供求缺口（征缴量减去发放量）越来越大。与此同时，某些地区又有大量资金结余，这就是所谓的“凹凸面”现象。省际之间、市与市之间、县与县之间都有这种现象存在。由于目前普遍属于县级统筹，县与县之间、市与市之间乃至省与省之间条块分割、地域分割严重，“井水不犯河水”，这样就造成了有的地方养老金大量结余，有的地方发生拖欠这样一种贫富不均衡现象。如果把统筹层次提高到省一级水平，那么养老金就可以在县市之间相互调剂。实行全国统筹以后，就可以把东部发达地区的大量资金转移支付到中西部相对欠发达地区。
　　第二，有利于打破区域壁垒，保证劳动力按市场规律合理流动。一般情况下，统筹层次越低，政策架构就被切割得越细碎。虽然地区之间的差别可能只是细微的，但给劳动力跨地区转移流动带来了社会保险关系接续和权益记录上的许多困难。市场经济的一个基本规律，就是各生产要素在流动中实现价值最大化。目前人力要素的跨地区甚至跨省流动越来越频繁，而低层次的统筹人为地提高了要素流动成本，阻碍了劳动力转移，有悖于市场经济规律，这种现状不能再延续下去了。
　　第三，有利于理顺资金补助机制，实现各级政府责任分担。为了弥补资金发放的缺口，自1998年以来，中央政府不仅统一了基本养老保险制度，而且向各地转移支付了近3000亿元的养老保险专项补助资金，形成了企业和职工个人缴费之外的又一条重要资金供给渠道。但是在普遍的低层次统筹格局下，那些资金有结余的市县不但不上解资金，而且变着方式向上级政府申请补助资金。为了使资金的流向更加合理，使各级政府的责任分担机制更加健全，就有必要加快提高统筹层次的步伐。
　　第四，有利于强化社保基金的征集和管理，防止挤占挪用等现象发生。在当前县、市级统筹的背景下，社保基金的征集本应和财税一样具有刚性职能，但这项工作一旦与被征缴部门利益相冲突时，当地政府往往是以牺牲社保资金为代价，换取经济的一时发展。而部分企业主出于维护自身利益考虑，往往恶意拖欠社保费，甚至恶人先告状，以“乱收费”、“影响经济发展”为名到政府领导那里诉苦。而这些企业又往往是政府的“财神爷”，于是，领导一个电话，基金征集工作就泡汤了。而且当地政府对社保资金具有很大的支配权，于是这些资金就成了一块“唐僧肉”，挤占、挪用、贪污现象时有发生。所以，仅从基金安全因素考虑，也有必要提高社保基金的统筹管理层次。
　　第五，有利于社保队伍人员素质的提高，降低社保基金管理风险。随着国家对社保工作的日渐加强，社保队伍日渐壮大，于是各类人员鱼龙混杂、泥沙俱下，这与社保工作的日益规范化、专业化、智能化的要求愈益不相适应。如果把统筹层次提高到省一级，社保经办机构的人财物管理权归上级政府统一管理，那么管理手段就会相对比较完善，社保基金面临的风险相对减少，工作条件也会相应得到改善，人员的整体素质也能有较好的保证。
　　
　　提高统筹层次的障碍与条件
　　
　　省级统筹的命题已经提出十几年了，时至今日，只有京、津、沪、陕、闽等地区实行了比较规范意义上的省级统筹。党中央、国务院三令五申要求尽快做到省级统筹，可是这一工作开展得并不理想。是省级统筹没必要还是条件尚未成熟？这其中有哪些因素在干扰？在目前的情况下，实行省级统筹到底有没有可能性？有哪些有利条件？下面作一简要分析。
　　首先说说提高统筹层次的障碍因素。目前，影响提高社保统筹层次的因素有以下几点：一是惧怕担当责任。实行哪一级统筹就需要哪一级政府因实行财政“兜底”而承担无限责任。在一些经济相对贫困、财政尚不宽裕的地区，政府必然顾虑重重，不敢轻举妄动。二是不愿被“杀富济贫”。在提高统筹层次以后，那些经济相对发达，财政相对富裕的地区，结余资金将被上级政府转移到一些相对贫困的地区，也就是所谓“杀富济贫”。无论在心理上还是在现实中，他们都是难以接受的。所以，作为上级政府也不能不考虑这两个因素。
　　其次讲讲提高统筹层次的有利条件。一是有了规范的制度环境。1998年在全国范围内实现了基本养老保险制度的统一，统一了个人账户规模和计发办法；划清了政府和企业的责任；统一了企业缴费比例等等。这些都为提高统筹层次搭建了过去不曾有的制度平台。二是提升了办公的技术手段。经过近几年的实践探索，各级经办机构不同程度地制订了一套业务规范措施，办公自动化水平大大提高。尤其是近几年在全国范围内推行的“金保”工程，目前已经实现全国联网，省、部机构可通过交换区直接、及时地查阅基层数据。这一切都为实行省级统筹提供了过去不可想象的便利条件。三是扩大了省级资金控制比例。近几年来，随着中央财政专项补助资金的增多和各地养老资金缺口的增大，省一级政府对社保资金的控制权大大增强，好多省份达到了50%以上。这种资金格局有助于提升省级政府的行政权威，增强省级机构资金调度的主导权。因此，提升统筹层次越来越具有现实的可能性。
　　
　　提高统筹层次的困惑解读
　　
　　目前，提高统筹层次已是大势所趋。但是由此带来的相关问题和影响不能不加以考虑。
　　首先是向上级“甩包袱”。提高统筹层次，市级统筹以后，县长会把包袱甩给市长；省级统筹以后，市长会把包袱甩给省长。要避免这一现象，最主要的就是要明确划分各级政府承担的责任，是谁的任务，谁就要不折不扣地完成，否则不予弥补缺口。因为一旦责任界限模糊，就会出现推诿扯皮现象。目前养老保险资金出现大的缺口，一个重要原因就是该谁出、出多少、怎样出等一系列问题没搞清楚。
　　其次是资金转移“摩擦”。资金转移不可避免地要触动一些地区的经济利益。比较可行的办法，就是对各地以往积累的资金“既往不咎”，仍归各地支配，只在规定截止之日起，再把当期收入定量上解。同时，要让这些所谓“做贡献”的地区明白：他们的经济繁荣和资金的大量结余，一方面离不开中央政策的大力支持，另一方面也是由于城市人口年龄结构的相对较低形成的。有年轻的时候就必然有老化的时候，到那时仍有可能需要中央政府以及其他地区的相助。而且，从另一战略高度讲，这也是当年邓小平同志所提“两个大局”思想的具体体现。
　　再次是社保资金“征缴难”。为了保证社保资金的征缴力度，就要赋予基层社保机构一定的执法权。要让他们无所顾忌、大刀阔斧地开展工作。最好由省政府牵头，组织一个由劳动、财政、税务、工商、银行等部门组成的专门委员会，负责落实省里的政策，直接向省政府负责。另外，以征收社会保障税的方式来支付养老金，是国际上通行的做法，这样可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保障税的纳税人，保证养老保险基金收入的及时和稳定。从陕西省由地税部门征收养老保险费的实际情况看，效果十分明显，既提高了基金收缴率，又降低了征缴成本。养老保险的覆盖面迅速扩大，欠缴基金的现象大大减少，累欠问题逐步得到解决。
　　这里需要补充说明的一点是，养老金分为两个部分：个人账户部分和基础（统筹）部分。个人账户归个人所有，这部分不能实行全国统筹。基础部分实行全国统筹，是为下一步整个社会保险的全国统筹打基础的。因为社会保险的最终目标要走向全国统一。
　　（作者单位：河南省社会科学院）