公诉案件质量保障机制研究

　　内容摘要：侦查、起诉、审判是刑事诉讼的三大环节，起诉前承侦查，后启审判，在刑事诉讼中起着不可忽视的枢纽作用，所以要构筑公诉案件质量保障机制。在起诉环节构筑案件质量保障机制，应建立三个机制：受案前的引导侦查取证机制、受案后审查起诉机制和结案后监督引导考评机制。
　　关键词：公诉案件质量保障机制检察机关
　　
　　在整个刑事诉讼的全过程中，侦查、起诉、审判是主要的三大环节，每个环节的工作质量都对刑事案件质量有着不同程度的影响。其中，起诉前承侦查，后启审判，在刑事诉讼中处在不可忽视的枢纽转承的关键地位，其工作质量的好坏对保证刑事案件的质量显得尤为重要。由于影响案件质量的因素很多，可以概括为软件、硬件两大方面，软件方面又包括执法队伍素质和案件质量管理，硬件方面则包括办案条件、科技装备等，所以，本文侧重研究在起诉环节的案件质量管理方面的有关问题。
　　笔者认为，在起诉环节构筑案件质量保障机制应当建立三个机制，即：受案前的引导侦查取证机制、受案后的审查起诉机制、结案后的监督引导考评机制。
　　
　　一、受案前的引导侦查取证机制
　　
　　在受理案件前，起诉引导侦查可以采取以下几项措施：
　　
　　（一）与侦查部门统一《刑事案件基本证据标准》
　　《刑诉法》对侦查、起诉、审判三环节的证据标准要求是统一的，即“证据确实、充分”。但近年来的理论研究成果，并结合司法现状，诉讼法专家就证明标准问题提出了“证明标准的层次性”理论，根据诉讼阶段和诉讼任务不同，对立案、侦查终结、起诉、有罪判决规定了层层递进的证明标准。这样，造成在司法实践上各部门相应地对各环节的证据标准掌握不一。加之侦查机关往往以立案多少衡量工作成绩，单纯地追求破案，对下步诉讼环节及案件的最终结果考虑不多，在取证方面只要能达到逮捕的条件就万事大吉。而起诉部门以起诉率、有罪判决率作为工作标准，对证据要求往往比逮捕条件要高。因此，在工作实践中往往会因证据标准掌握不一而导致退补案件增多，影响诉讼效率，甚至有时侦查部门与起诉部门相互推诿，存在分歧，造成案件质量下降。针对这一情况，统一侦查、公诉部门的执法标准（最起码是案件基本标准）十分必要。实践中，公、检两家可以联合制定《刑事案件基本证据标准》，详细规定七种法定证据的标准，明确证明犯罪主体、客观方面、主观方面的证据所要达到的标准，以及法定量刑情节方面的证据要求，并对一些常发的案件如故意伤害、盗窃、贪污、受贿等均作出详细具体的证据要求。这样，侦诉部门统一了思想，在证据的数量及质量上均有基本的标尺，侦查部门在侦查过程中能够自觉严格按照此《标准》规定收集完善证据，既提高了案件质量，降低了退补率，又避免了在审查起诉环节侦诉两部门因认识不一而造成扯皮分歧，从“办案源头”来保障案件质量。
　　
　　 （二）实行提前介入制度
　　提前介入制度是引导侦查取证机制的主要内容，可以有效防止关键证据因时过境迁无法收集、贻误战机的现象。介入侦查、预审环节，要注意以下几点：一是要明确介入目的。提前介入取证总的目的是：提高移送起诉案件质量进而提高公诉案件质量以及对侦查活动合法化的监督。介入、引导工作的准确定位就是为出庭公诉准备充分而有效的证据而非指挥侦查。应以公诉标准引导案件证据体系的构建，使侦查取证工作终结时，达到事实清楚、证据确实充分，没有遗漏罪行，符合公诉证明标准的要求。二是要明确介入案件的范围。介入应量力量需而行，应有重点、有针对性地介入，以体现打击重点，避免牵涉过多的精力。根据司法实践，提前介入可以主要适用于发生在本辖区内重大、疑难、复杂的案件，在当地影响较大的案件，新罪名案件，起诉部门与侦查部门分歧较大的案件，一次退补后的案件以及其它认为有必要介入引导的案件。三是要明确介入引导的原则。侦查和公诉是两种不同性质的业务，提前介入只能是引导，而不是指挥、指导，更不是领导。四是要明确介入的程序要求。以上几类案件在案发后，要求侦查部门以书面形式及时向公诉部门通知介入，公诉部门记录在案，指定专人介入侦查，参加案件预审的案件分析会，所提出的建议和意见形成书面材料，待案件到起诉环节进行对照审查。五是要明确介入责任。实行谁介入谁承办，以利于提高效率和保证质量。落实介入责任制，可以根据本辖区内刑侦部门责任区的设置情况，固定承包介入责任人，接到公安机关发案通知后，承包介入的干警按辖区责任分工及时到位，参加案件讨论，了解情况，就证据收集提出积极的建议。六是要主动介入批捕环节。介入批捕环节可以实行个案“结对子”，起诉干警与批捕干警结成办案“对子”，批捕部门每一位干警受理承办的批捕案件，都有相应的起诉干警去提前熟悉案件，了解证据情况。同时，将批捕部门的补充侦查意见书复印保存，以便在案件移送审查起诉时对照使用。
　　
　　（三）用好不诉权，保证引导侦查取证效果
　　要把依法引导与不诉权的行使紧密结合起来，对于侦查机关没有按照引导侦查取证的要求收集、完善证据，导致不符合法定起诉条件的案件，就要坚决依法适用不起诉权，并要说明不诉的理由，促使侦查机关接受监督，树立证据意识，提高案件质量。
　　
　　二、受案后的审查起诉机制
　　
　　（一）把好案件受理关
　　受理把关不严，会造成有些缺少基本证据的案件在受理后又予退补甚至时过境迁难以取证的现象。实践证明，坚持“四要素”审查法，是把好受理关的有效方法。一是审查“地”，即指地域管辖上，案件是否属于本地区管辖。二是审查“人”，即犯罪嫌疑人是否在押，是否具有刑事责任能力，犯罪嫌疑人、被害人的年龄属于边缘年龄的，是否有年龄证明，特殊主体犯罪的是否具有特殊的身份证明；三是审查“物”，即案件当中的有关物证是否移送，不便移送的是否有照片或者物品清单以及其他能够说明保管或处理情况的证明；涉案赃款赃物是否退还受害人，应当追缴的是否追缴，有无书面证明；四是审查“鉴定”，即伤情鉴定、尸检报告、作价证明、审计鉴定等鉴定结论。如果基本要素具备，就根据个案性质对必须具备的证据种类进行重点审查。比如非法拘禁案件必须审查拘禁时间场所情况，失火案件必须审查造成损失的情况，合同诈骗案件必须审查合同文书情况等等。特别是对批捕环节审查时制定的补充证据意见书上的证据，作为重点审查。审查后，认为缺少相关证据的，可以要求侦查部门限期补充或者补齐后再予移送，这样可以减少退补次数和审查起诉的时间，提高办案效率。
　　
　　（二）搞好五梯次审查
　　根据案件的不同情况及难易程度，分别采用个人审查、科（处）集体审查、侦查、批捕部门人员参与审查、对抗审查、检委会审查多层次梯级审查方式，层层把关，确保案件质量。一是由个人进行审查。根据《人民检察院起诉部门审查证据规程》，结合个案证据标准，对实体事实和程序事实、证据证明力进行审查。二是由科（处）集体审查。科（处）集体审查的范围主要是个人审查后，认为事实和证据存在疑问，难以确定，需要集体研究的案件。科（处）审查的形式主要是利用星期一例会进行审查。坚持每星期一召开全科（处）人员会议，逐人汇报上周所办案件的进展情况，除主诉官独立行使的职权范围事宜之外，就案件的定性、事实、证据情况提出有关意见和建议，最后综合大家意见拟定解决办法和方案。三是邀请侦、捕部门人员参与审查。主要针对通过以上两种形式尚不能解决，并且存在较大分歧的案件，召集侦、捕部门人员参加，倾听办案人员意见，澄清有关事实和适用法律问题。对于需要退补的案件，当场将问题找准找全，详细写好退补提纲，既保证了退补质量，又消除了侦查人员的抵触情绪。四是对抗审查。主要针对侦、捕、诉三方意见分歧较大的重特大疑难案件，由起诉科干警分成“诉辩”两方，就事实、证据、定性等问题展开对抗辩论，充分展示有罪证据和无罪证据，提前预测辩论焦点，拟定答辩提纲，如果诉方认为起诉理由不足或者事实情节等方面存在问题的，即可建议提交检委会决定是否起诉或不诉。五是检委会审查。通过前四种审查方式认为不符合起诉条件，或者认为起诉事实有重大变更的案件，提交检委会审查把关，决定是否起诉或不起诉。
　　
　　
　　（三）落实公诉案件首办责任制
　　落实首办责任制，就要从案件的受理、审查、退补、提审、起诉、开庭到归档全部纳入规范化管理上来，实行个案跟踪监督。要制定公诉部门的首办责任制跟踪监督栏，公布所办案件的受理时间、起诉时间、退补时间、判决时间、内容等情况。同时还可以利用内部网站把所办每案的案号、案由、受理时间、退补时间、重报时间、提起公诉时间、判决时间、审查报告、起诉书、出庭方案、答辩提纲和判决书全部输入微机，共享给科处长、主管检察长，主管检察长、科长通过微机对诉讼流程实行全程监督，有效地避免诉讼超期，增强透明度和办案责任心，以保证办案质量。
　　
　　（四）退补案件跟踪监督制度
　　一是对退回补充侦查的案件明确提出退补理由，详细列举退补提纲，指定承办人员定期了解补充侦查的情况，对补充侦查中的新情况、新问题及时提出指导性意见，必要时协助侦查机关搞好补充侦查工作，以求最佳补查效果。对于退补后侦查机关补查不力或不予补查的，及时发出纠正意见，督促侦查机关及时、全面收集证据。二是对退补案件进行月通报。对退回补充侦查的案件，承办人对该案退补情况进行分析总结，并在决定退回补充侦查10日内形成书面材料。每月联合侦查机关对一月来的退补案件情况进行综合分析通报，必要时对个案进行分析通报。
　　
　　（五）注重侦查人员出庭作证
　　为了既取得实效，又不增加侦查部门的工作负担，应严格界定侦查人员出庭作XqdVyubmmzALfYU2YMMSNA==证的几种情形。具体有：案件重大复杂，被告人拒不认罪的；根据案情和诉讼情况，被告人有以侦查人员刑讯逼供为由而翻供可能的；侦查部门通过侦查圈套侦破的案件；需要用视听资料的出示来揭示犯罪关键情节的；在采取强制措施上因情况紧急而事后补办法律审批手续的；需要证明一些涉及投案自首、既遂、未遂、抓获情况等关键情节的。在实际操作程序上，可以采取下发《出庭作证建议书》的形式。起诉部门在审查起诉完毕后，向法院提起公诉时，在证人名单中详细列出拟出庭作证的侦查人员的情况，以便法院通知。同时，给侦查部门下发《出庭作证建议书》，送达侦查部门签收，提前作好准备。这样，既依照法定程序便于法院通知，又能保证侦查人员按时出庭。
　　
　　三、结案后监督引导考评机制
　　
　　（一）侦查失误通报制度
　　针对侦查部门不采纳起诉部门意见等原因使案件流失问题，要进行事后监督，实行侦查失误通报制度。公诉人员在审查起诉中发现侦查人员在办案中存在侦查失误，经确认后，应制作《侦查失误通知书》送达案件承办人及其主管领导。对于侦查失误的案件，由侦诉双方进行通报，通报包括以下内容：（1）案件的基本情况；（2）侦查失误的情况及原因；（3）应吸取的教训。由于侦查失误造成恶劣影响的侦查人员，有关部门应对其进行党政纪处理，并将处理情况及时通报检察机关。
　　
　　（二）无罪判决、撤诉、撤回抗诉通报制度
　　对这“三类”案件，承办人应认真总结分析，找出解决问题的办法，并在法院作出无罪判决5日内、决定撤回抗诉和撤回起诉10日内形成书面分析材料，总结原因、教训，交科务会进行讨论、审核，以杜绝同类失误的发生。
　　
　　（三）存疑不诉跟踪监督制度
　　“一卡二书一通报”制度是防止存疑不起诉案件流失的有效方法。即审查起诉部门对存疑不起诉案件在向公安机关送达《补充侦查意见书》的同时，附一份《存疑不起诉案件跟踪卡》一并送达，同时在适当时候予以通报，并对补查过程中存在的问题适时发出《检察建议书》，以便有效地监督公安机关对案件的补查活动。其中，完善《检察建议书》是推行该制度的前提，《补充侦查意见书》是落实的关键，实行监督登记，一案一卡（《存疑不起诉案件跟踪卡》），责任到人，全程监督，是该制度的有效保证，在此基础上建立起来的适时通报制度又是该体系的保障措施。通过“一卡二书一通报”的综合运用，不仅能从微观上及时把握案件的流程与走向，还能从宏观上有效提高存疑不起诉案件的证据完善力度，切实防止案件的流失。
　　
　　（四）实行“三评”制度
　　实行“总结评、互评、跟庭评”的三评制度，及时发现问题，解决问题，消除案件质量“隐患”。