建立外来人口自动入籍程序

秋　风

假如自由迁徙被切实执行，人口的流动将呈现出多向性，这样，在一定时期内，人口带来的收益及其福利负担会在各地大体均衡分布

实行了50年、以城乡分割为基本特征的现有户籍制度必须予以废除，这是近些年来整个社会达成的共识。

实际上，早在1993年，政府也宣告了统一城乡户口登记、调整户口迁移政策的改革目标，各地政府也陆续进行了统一城乡户口登记的尝试。但是，户籍制度最多只有一点松动而已，有些地方大张旗鼓进行的改革，甚至被迫放弃，走了回头路。

根本原因是，现行户籍制度建立的根本目的就是适应赶超战略需要，将国家福利限定在城镇人口的狭小范围内，登记在城镇人口与农村户口栏目的民众，享有完全不同的福利，政府仅向城镇居民提供公共服务、就业、教育、社会保障等福利。

即使到今天，国家新建立的福利体系也依然严重地向城镇倾斜。举例来说，如果登记为北京市城镇户口，年收入低于2500元就被纳入低保范围；而在农村，年收入低于2500元的农民有两亿，根本没有这种福利。也就是说，对于民众来说，城镇户口和农村户口的含金量相差悬殊。相对于农村户口，城镇户口附加着诸多特权性福利。

面对这种局面，城市自然会极力反对户籍统一。因为，每增加一个城镇户口人员，意味着政府要多增加一份城市所特有的公共品与福利支出。这也可以解释最近几年经常出现的一种现象：公安部比较积极地推动户籍改革，各省、尤其是几大城市政府却在出台种种限制人口流动的政策；辖区政府，比如省政府、地级市政府积极推动本地区内的户口统一登记，但省内、地区内的城市政府必然强烈反对。他们在本地经济、政治结构中的重要地位也使他们最终总能说服上级政府取消已经出台的改革措施。

城市政府的这种做法可以理解，但从法理上、道义上却不能接受。人口在城乡之间自由流动，是一个公道的社会最起码的条件。而且，城市政府现在本来就占了很大的便宜。所有城市都居住着一些“外来人口”，他们其实已经是本地常住人口，拥有稳定的职业、住房和收入，并且稳定地向当地政府纳税。他们为本地的GDP增长、财政收入、社会文化繁荣做着贡献，政府在向外界炫耀其经济发展水平的时候，已经包含着他们的贡献。按照公正原则，他们有权享受城市的福利。现在城市政府拒绝向他们签发城镇户口，使其无法享受，这对他们是不公正的。

恰恰是这一点，应当成为目前户籍制度改革所要解决的主要问题。

为了追求自己的幸福而在一国之内自由迁徙，这是民众理应享有的一项基本权利。市场体系与社会的正常运转也要求人员的自由流动。与此相适应，任何地方、任何城市都没有理由阻止本地人口的流出和外地人口的流入，即使人口流出意味着税收的流出，人口流入意味着福利负担的加重。

事实上，假如自由迁徙被切实执行，则可以设想，人口的流动将呈现出多向性;也即，人口可能从乡村流入城市，但也完全可以从城市流入农村，城市之间的流动也会相当正常。这样，在一定时期内，人口带来的收益及其福利负担会在各地大体均衡分布，各地也就无须为此设立壁垒。

当然，人口的自由迁徙通常是有条件的。一个人要成为一个地方的居民，获得分享该地福利的权利，通常不是随意的，而需要具备某些条件。比如，在美国，从一个城市迁居另一个城市，某些无成本或成本较低的权利是可以立即享有的，但另外一些权利则需要具有一定资格才可以享有。但是，这种资格是法律事先明确规定的，人们只要达到了这种要求，也就可以自动获得本地的公民权，政府最多只是登记备案而已。

中国现行户籍制度的最大问题在于，一个人迁入另一地的资格要求太过苛刻，政府甚至根本就不公布这样的资格。同时，即便一个人具备了资格，迁入地政府也仍然享有审批之权，拒绝迁入。

户籍改革的重点应当在这里。中央政府和社会舆论应当推动地方政府、尤其是城市政府制定合理的人口登记法规，明确规定人口自动登记为本市市民的条件，即在本市常住某个时期，拥有稳定住房(不论是自有还是租赁)等，即可自动登记为本市户籍，政府不得再行进行审批。若有这样的规定，则现在那些为城市做了贡献却不能享受城市福利的人，就可以得到公平。这套机制也是惟一合乎自由迁徙原则的户籍制度。

其实，城市政府似乎也用不着因此而忧心忡忡。假如真做到了人口的自由迁徙，则人口未必是单方向从乡村流入城市。目前大城市人口之所以迅速膨胀，皆因为人们珍惜大城市的福利，而城镇户籍失而难得，所以，即便一个人觉得在一个城镇生活对自己并无好处，也不能轻易迁徙，其结果就是，各个城镇人口只进不出。

自由迁徙制度必然会使人口在多个方向上流动。各国城市化、工业化的进程表明，并不是所有人都迷恋大城市。其实，人们现在就可以看到人口在各个城市之间流动的趋势，也有城镇人口向郊区农村、大城市人口向小城镇流动的趋势。建立城市人口自动迁入登记制度，在人们心目中确立起自由流动的预期，城市就未必会被汹涌的迁入者淹没，而完全有可能保持进出平衡。

当然，人口的自由流动，也需要伴随其他要素的自由流动。比如，城市人口可以迁居乡村，并从农民手里购买土地。人口的自由流动，也需要伴随其他政策的城乡平等化。比如，乡村也可以像建制市保留足够比例的税收，用于基础设施建设。城乡差距缩小当然会大大促进城市人口向乡村的分散。

这样说来，户籍制度改革的成功，依赖很多前提和基础。但是，改革的较高难度不能构成不改革的借口，它只是要求各级政府更为严肃地对待户籍制度改革，少一点哗众取宠，多一些深思熟虑。

应以容纳目前已生活在城市的那些“外来人口”为突破口稳步推进，进而积极推动其他要素的自由流动及城镇福利的均等化，以此化解城市人口膨胀的可能压力。