近年我国民主的发展和需要解决的问题

王长江

回避“攻坚战”，说明我们的危机意识还不够强，认识上似乎还有执政党可以主观地决定改什么不改什么，而不是根据社会发展必然要求进行改革的误区

改革开放以来，特别是近几年，随着社会主义市场经济的逐步确立，我国的政治体制也在不断发生着变化。十七大召开前夕，政治体制改革成为人们广泛议论的一个热门话题绝非偶然。这至少意味着，社会上已经对政治体制改革有了更加迫切的期望和要求。在这种情况下，盘点已有的成果，对它们做出恰当中肯的评价，包括指出其不如人意之处，并从理论上对相关问题进行研究，对于推进今后政治体制改革的健康发展，毫无疑问是非常必要的。

我国社会民主和党内民主发展的状况

政治体制改革的核心是发展民主。社会民主和执政党的党内民主，构成了我国社会主义民主政治的两个基本部分。考察中国当前的政治体制改革，从某种意义上说，重点是考察社会民主和党内民主发展的状况。

无论是社会民主，还是党内民主，作为一种政治制度和权力运行机制，都体现在权力运行的全过程，体现在授权、决策、运行、监督等若干环节上。我们可以从这些方面粗线条地勾画一下改革的轨迹。

(一)社会民主的发展状况

这些年来一个有目共睹的事实，就是强调发挥人民代表大会的作用，人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，而党的主张需经过民主讨论和法定程序，成为国家意志。相应地，党组织推荐的人选，需通过人民代表的选举，成为国家政权机关的领导人员。在广大农村，普遍把村民自治建立在村民自主选举村委会和党支部成员的基础上。这些都属于授权层面的改革。

发挥多党政治协商制度的作用，大体可算入决策层面。这些年来，共产党和民主党派的合作有新的进展。民主党派履行政治协商、民主监督、参政议政职能的能力有所增强，各社会团体对社会和国家事务的参与，从内容上和形式上都有很大扩展。当然，相比之下，在关系到群众利益的部门决策上，民众参与度的提高更为显著。

权力运行中的民主，则主要体现在把计划经济时期实际上无限的权力变成有限的权力，并且用法治(包括宪法、法律和其他法规)来划定权力的边界上。这里面，包括明确政府履行法定职能，依法行政；包括强调审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；还包括制定《公务员法》，推行国家公务员制度等。

在监督层面，针对领导干部出台的条例和规定最多，涉及决策、用人、审计等各个方面。还对建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系作了全面部署。特别应当指出的是，和过去相比，舆论的力量明显增强，舆论监督的作用有较大提高。

(二)执政党党内民主的发展状况

党内民主总体上不及社会民主发展得快，但在党内权力运行的各个环节上也不同程度地有所推进。例如，在授权民主方面，中央对改革完善党内选举制度、扩大选举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。尤其值得一提的是，不少地方和基层党组织则积极进行了支部书记“两票制”、党代会常任制、乡镇领导班子公推直选等尝试，并取得了积极成果。在决策民主方面，重视发挥各级党委全体会议的作用，推行全委会票决制。在监督方面，针对各级领导机关、领导干部这些重点对象，出台了若干规定和条例，同时各级地方党委领导班子向同级党委全委会述职和报告工作，接受全委会的监督。同时逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度。

怎样评判这些年社会民主和党内民主的发展?

综观这些年来社会民主和党内民主的发展，总体上的发展趋势值得充分肯定。但是，也应当实事求是地说，随着改革的不断深化，人们会对加快发展社会民主和党内民主提出更加强烈的要求。和这些要求相比，现在存在的问题有如下方面。

(一)政治体制改革仍以“外围战…‘运动战”为主，“攻坚战”尚未开始。表现在，我们对一些与传统的原则和做法没有直接冲突的问题探索较多，如常委会向全委会报告，改主要领导个人说了算为全委会票决制，进行党代会常任制试点，巡视制等。而对于一些容易和传统观念发生矛盾、但又是改革不得不面对的深层次问题，则往往避重就轻，甚至绕着走。如党的代表大会和党的委员会应该哪个权力更大的问题，“党管干部”该不该以剥夺党员、群众、代表的选择权为前提等。回避“攻坚战”，说明我们危机意识还不够强，认识上似乎还有执政党可以主观地决定改什么不改什么、而不是根据社会发展必然要求进行改革的误区。

(二)制度、体制、机制建设仍有不少空白点。强调制度更带根本性、全局性、稳定性和长期性，制度是决定性因素，是邓小平制度建设思想的一个突出亮点，也似乎早已成为人们的共识。但是事实上，对制度建设的科学把握仍然存在一定问题。一个普遍性的误区是：只要针对具体问题做出了具体规定、提出了具体要求，我们就说成是“形成了制度”。最近甚至还出现了这样的现象：只要这些要求不是临时的，而是长期一贯的，就把这些要求叫做“长效机制”。其实，这些要求和规定充其量只能叫做制度的要素。形成制度不能缺少要素，但制度绝不仅仅是要素的堆积，而是要素之间有机连接形成的体系和系统。从这个角度看，我们的许多花样翻新的所谓“制度建设”，实际上更多的只是制度要素的建设。之所以会给人一种出台了大量“制度”却不甚管用的印象，恐怕就是因为这些所谓“制度”其实并没有连接成为制度。当然，不能因此而否定前一段的工作，应当强调的只是，今后制度建设需要加强，但重点恐怕不再是出台更多的要素，而是要素之间的有机连接。

(三)总体思路仍需要进一步明确。举其中的监督问题为例。这些年来，我们加强了监督。监督被认为是民主发展的一个重要方面。笼统说来，这是对的，因为监督毕竟意味着对权力的制约。对比“左”的思想影响下人们长期认为掌握在执政党手中的权力不受任何约束的观念，这是一个不小的进步。但是，具体地把任何形式的监督都看成发展民主，却是错的。授权分为民主授权和行政授权，监督也相应地分为民主监督和行政监督。民主监督是多数人对少数掌权者的监督，而行政监督是上级对下级的监督。两种监督的性质不同，不能混淆。当前改革的很大一个问题是，我们往往更加习惯用行政监督的方法监督权力，自上而下的监督越来越完善，而忽视民主监督这种更带根本性的监督，结果是，越加强监督，权力越集中、越往上收。腐败的层次越来越高、数额越来越大，与这种状况不无关系。

(四)民主政治的发展不均衡。对社会民主和党内民主的发展缺乏统筹的设计，不但使得同一层次的各个环节之间缺乏连

接，而且在上下之间缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了许多瓶颈，使改革难以推进。甚至一些地方已有的探索，也由于无法突破旧的体制而停止下来，成果难以保留，有的干脆退回到改革前的状态。海南上个世纪90年代开始的以“小政府、大社会”为取向的改革，结局就是如此。

(五)既得利益越来越成为对党的执政地位的现实威胁。政治体制改革相对滞后带来的一个必然结果，就是在政治博弈中既得利益越来越占据强势地位。不科学的体制和机制造成的不只是运转不畅，而且往往因为权力配置不均衡，形成了一部分特殊利益。虽然不能说我们党内已经形成了既得利益集团，但因权力长期配置失衡而形成了一些部门、群体的既得利益，这已是不可否认的事实。如果不针对这种情况，尽快找到相应的对策，改革就可能出现两种结局：一是改革由于既得利益的阻碍而无法进行；二是改革由于既得利益的强势操控而变形。对于一个长期执政的党来说，这是非常危险的。

发展社会民主和党内民主需要着力解决的问题

针对上述情况，今后一个时期，在发展社会民主和党内民主方面，特别需要解决好如下问题。

(一)改革的总体思路问题。应有一个设计总体思路的机构。保证我国民主和政治体制改革有序地进行，是我们必须坚持的一条大原则。但是，所谓有序，就是有设想，有设计，有规划。没有这些，就谈不上有序。应当承认，我们有发展社会主义民主政治的基本原则，但发展规划却是缺乏的。根本原因在于，我们没有一个设计总体规划的机构。在这种情况下，即使想做规划，也往往总是从现有的部门临时抽调人员。这样的临时机构，往往缺乏专业性，缺乏使命感，很难超脱地从党和国家的全局来思考改革。而且由于人员来自各个部门，弄不好还会使这个机构本身变成部门利益的博弈场。行政管理体制改革中为大家所诟病的“部门立法现象”，就带来过很深刻的教训。所以，我建议，为了使政治体制改革真正做到“有序”进行，应当建立一个超越所有部门的、从全党、而不是从部门的角度来考虑下一步政治体制改革和党自身改革的机构。这个机构的职责不是要设计一套详尽的、对全国各地方各部门都适用的改革方案，而是理清改革的基本思路，为改革提出一个基本框架，对整个改革进行统筹，为各种创新尝试划出比较清晰的边界，负责对各种改革试验进行评估。

(二)改革的方法路径问题。要允许试，允许创新。今天的改革已经到了纵深发展的阶段，大量深层次问题不断涌现。在这种情况下，等待拿出一套在任何条件下对任何地方、任何部门都适用的实施方案来，整齐划一地实行，显然是不可能的。改革的进程应当通过发展民主来推动。所以，应当鼓励创新。这里需要特别指出的是，对于一些地方和基层组织进行的符合改革大方向的探索，要予以支持和鼓励，而不要轻易否定。执政党手里掌着权，同时也面临着使用权力带来的风险。地方和基层首先感受到了这种风险，并通过创新来寻找应对之策，这是很正常的反应。不能因为他们的试验有缺点和不足，不够成熟，甚至认为他们的做法给传统的管理带来了麻烦，便进行指责，甚至简单叫停。这种做法很容易挫伤广大党员和干部的积极性，应当慎用。另外，从一定意义上说，创新就是突破原来不合理的规定和做法，因此，必然和已有的规矩发生矛盾。对那些既明显地违背法律和党内法规、又受到广大群众和党员质疑的做法，当然应当明令禁止；但对那些表面上与现行法律和党内法规有一定矛盾，却得到广大群众和党员支持的尝试，不要简单化地处理。以往的改革实践表明，对那些突破了现有规范、但却受到广大党员和群众欢迎的创新予以支持，并不会损害党的权威，反而会加强党的权威。我们切不可借维护党规党法为名，固守陈规陋矩，延误改革。

当然，为了避免出现自行其事的情况，最好采用先搞试点的办法。在不同的地区，划出一些条件适合的地方，进行试点。试点可以根据自愿申请的原则，由中央统一规划。在试点内，允许根据改革的需要，对现有规定乃至党章的条款有所突破，其他地方则暂不允许效仿。近年来已经进行了这类尝试的地方，可以经过评估，列入试点。由中央的上述专门机构指导试点的工作，然后在试点基础上积累经验，加以总结，作为修改现有党规党法的依据，再出台新的制度和规范，在全党全国实行。

(三)改革的思想基础问题。在需要全党积极行动起来、大胆探索创新的情况下，应特别强调破除意识形态的枷锁。我们党的意识形态是马克思主义。我们之所以选择这个主义，除了它的价值取向符合历史发展的潮流和方向之外，最重要的一点在于，它具有与时俱进的特质。从这个意义上说，马克思主义作为一种世界观和方法论，依然有强大的生命力。但是，遗憾的是，我们在很长一个时期把它变成了一套固定的结论和教条，不是随着时代和环境的变化而变化，而是要求实践服从这些教条。无论遇到什么问题，不是到实践中去寻找解决问题的办法，而是习惯于到马克思主义的著作和论述中去找答案。这种思维方式，至今仍普遍存在。比如，我们要搞市场经济，就非得论证马克思也是主张市场经济的；构建和谐社会，就一定要强调马克思恩格斯那时候就提出了和谐社会的主张；等等。其实，要求一百多年前革命领袖就提出今天建设中国特色社会主义所需要的理论，是十分可笑的想法。

这种意识形态的枷锁之顽固，甚至在今天关于改革的争论中也看得出来。我们不难发现，看上去左、右不相容的两种观点——比如说，一些人坚持认为苏联道路是对的，苏东失败只是由于领导人的叛卖；另一些人认为，既然搞了市场经济，政治上也应当全盘照搬西方模式——尽管在价值判断上确实大相径庭，但在思维方式上却有着惊人的相似之处：都是把自己认为正确的那套理论奉为圭臬，看作不可改变的东西，看作检验实践的标准。这说明，中国人受教条主义、本本主义的影响，实在是太深了。推进中国的改革，必须从根本上打破这种意识形态的藩篱。

(本文作者中共中央党校党建教研部主任．教授，博士生导师)