审计曝光问题部委集体检讨

何忠洲

在对审计风暴发现的问题产生审丑疲劳之际，被曝光的部委办就存在的问题和整改情况在国务院常务会议做检查，颇有振奋人心的作用

今年的审计报告因为一周后的国务院常务会议而顿生亮色。

7月4日，在由温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，听取审计署关于财政收支审计中发现问题的初步整改情况汇报，成为最为引人注意的议题。不一样的地方在于，国家发改委、财政部、农业部、民航总局、三峡办等被曝光的部委办就本部门及所属单位存在的问题和整改情况做了检查。“这倒是审计风暴刮起以来的第一次。”财政部财政科学研究所所长贾康对本刊记者说。

而之前6月27日，李金华向十届全国人大常委会第二十八次会议所作的审计情况报告本身，并未像之前那样引起社会更多关注。

审计风暴后的审丑疲劳

知名财政预算专家、中山大学行政管理研究中心主任马骏分析说，审计报告不再能让社会各界有2001年审计报告初次对违法违规部门点名时的兴奋，主要原因是“年年岁岁花相似。”资金如往年一样巨大，问题也大同小异。

审计报告概括2006年度中央预算和财务管理存在的主要问题是：一些地方和部门预算执行随意性较大，预算约束力不强；中央转移支付资金项目设置交叉重复、投向分散；部门所属单位依托部门权力收费问题比较突出；一些部门和单位预算管理不规范、违法违规，造成损失和浪费。

贾康告诉记者，从审计报告所披露的问题来看，“主要是管理的问题。”

7月4日的国务院常务会议也明确指出，这次审计反映的问题，主要涉及行政管理体制特别是财政体制上的问题。

对此，首都经贸大学财政金融学院的焦建国博士一言以蔽之，“仍然是一支笔的问题。”他说，“权大于法”是所有问题的症结所在。而“这一点如果没有一个根本性的改观，问责始终只在书面的话，那么审计风暴就永远只能是雷声大雨点小。”

在审计报告公布后，评论界一如既往地呼吁，“应该有人为审计结果担责”“‘审计风暴应刮向有签字权的人”“‘审计风暴后要有‘问责风暴”。

“这些指向都非常清楚：民众不再满足于知道问题，而更多的是希望知道这些问题将如何处理，责任将如何追究。”焦建国对本刊记者说。

审计也并非完全没有问责。在向全国人大作的审计报告中，李金华曾经公布：2005年审计发现的106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分。

不过，这一数据相较于当年审计出来的五十多亿的违法违规资金来说，实在是显得微不足道——在106起重大违法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0．9人受到法律惩处。

案件性质与问责力度的严重失衡，使得一些评论哀叹：审计风暴“走到头了”。

焦建国说，“虽然多次掀起审计风暴，但结果往往是犯而少罚，违而不纠，有的即使进行了处理，也往往只针对部门而非个人。由于违规成本低，被查处概率小，个人受到的影响不大，所以许多部门也就无所谓了。”

而7月4日的国务院常务会议，则给了已经对审计报告所反映的问题有“审丑疲劳”的民众一种强烈的信号。马骏说，“看来中央是要开始抓预算约束软的问题了。”

7月4日的国务院常务会议提出，对相关责任人要“作出严肃处理”，对审计中发现的违法违规资金问题“一定要坚决纠正”，并以“三该”作限：“该上缴财政的要上缴，该归还原资金渠道的要归还，该追究责任的要追究。”

预算之软与硬

中山大学行政管理研究中心主任马骏引用著名预算专家艾伦·希克的话说：一个国家的治理水平取决于它的预算能力。

预算软约束的问题是审计报告中着重指出的问题，在此次国务院常务会议上也得到重点讨论。会议认为，“整改工作必须着眼制度建设，完善体制和机制，从源头上杜绝预算执行中的违规违纪问题。”

马骏总结说，关于预算制度建设，当前中国取得的成就表现在两个方面：一是制度性的基本框架搭起来了，二是包括人大、政府等的决策行为方式在发生变化。

在马骏看来，“短短几年时间就有此成就，是非常了不起的。”但是．民主意识日渐增强的民众，显然对每年已经高达4万亿的财政(2006年财政支出为40213亿元)“钱袋子”的管理有着更高的要求。

地方上的试点与改革也一直层出不穷。2004年，河北省人大财经委举行省本级教育资金预算草案听证会，邀请学校、家长等各方面人士参加。

2005年，浙江省温岭市新河镇推行预算的民主恳谈，让更多民众参与到人大对预算的审议中来。

而目前，广东的三水与南海，正在试点绩效预算；而哈尔滨市的阿城、道里两个区也正在试验“参与式预算”。

深圳走得更快。2007年7月4日，《深圳市人民政府部门行政首长财经责任问责暂行办法》发布：明确“政府部门行政首长应对本部门的预算编制、执行及决算的合法性、完整性、真实性和部门管理的所有财政性资金负责。对经济责任审计中反映的问题承担相应责任，对所属机关及下属单位实行全面管理并负领导责任。”

但在全国范围内，预算的编制和执行情况整体并不如人意。

对预算素有研究的焦建国说：“中国现在的预算，实际上是越来越软。”他向记者举例说，“有的地方，预算编制完了也就完了，哪个官员日后也不会再看一眼。”

就是在预算走在全国前列的广东，马骏告诉记者，尽管在每年预算审议上都遭到人大代表的强烈反对，类似于“公安局办幼儿园”的现象仍然层出不穷。

一方面，是预算编制的粗，在今年的人代会期间，全国人大代表陈舒不客气地批评：“财政部编制的中央和地方预算实在太粗了，人大代表根本没有办法去审查，审查没有任何实质性的意义。”况且很多预算外的资金虽然也属于公共资金却没进人预算。

另一方面，预算编完之后，并不能得到有效地执行。在6月27日李金华作报告时列席常委会的全国人大代表韩荣华说，“现在一些部门，在骨子里还是有了钱就‘大碗喝酒、大块吃肉的观念。”

统计表明，我国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长率19．5％；同期财政支出增长15倍，年增长率15．4％。

1986年，我国行政管理支出占财政支出的比重为10％，2005年则上升到20％，提高了10个百分点。而按照国际货币基金组织的标准，超过15．6％即属于行政成本昂贵国家。

正是预算在中国的约束软，使得腐败与浪费丛生。中央各部委所暴露出来的问题，尤其具有反讽意味，在一些公开的评论中被视为是“上梁不正下梁歪”。

问责期待

预算得不到切实落实，审计结果就注定每年会大体的雷同。从各年度的审计报告里，这些字眼就会不住地出现：虚报、隐瞒、截留、转移、挤占、挪用、私分、账外账、私设小金库，滥发钱物、违规收费、贪污受贿、兴建楼堂馆所、招待费开支、建宿舍等。

1998年，李金华表示：审计就是国家财产的“看门狗”。针对国家部委的审计报告曝光后的各方反应，他也曾说“你把所有的人都得罪了，也就谁都不得罪了。”但是，这种得罪最后变成不得不每年得罪。

这样持续下去，焦建国说，“将会损害审计风暴好不容易带起来的民气。”

马骏说，预算得不到落实的背后，涉及一系列关系的调整：人大和政府、中央和地方、中央各部门之间。一些老生常谈的问题依然存在：人大在预算编制与监督中的作用；审计在国家政权架构中的地位与作用；政府的问责如何才能真正实施……“当然最重要的，还是政府和老百姓之间的关系。”焦建国说。

无疑，国务院常务会议上几个问题部委办领导的检查，给了人们以希望的空间。

对于此次审计所暴露出来的问题，曾有记者问询国家审计署审计科研所副所长崔振龙：“对于这些违规使用资金的机关，我们给它一个改正的机会，那么这个时间有多长?”崔的回答是，“没有特殊的情况下，是90天。”