“流动儿童”与“留守儿童”教育问题的新思考

汪明

在我国工业化、城镇化和现代化的过程中，“流动儿童”与“留守儿童”将是一个长期存在的社会现象。因此，统筹解决“流动儿童”与“留守儿童”的教育问题，将是教育事业发展面临的一项长期任务。

如何帮扶“流动儿童”与“留守儿童”更好地接受义务教育，有待于我们深入探索与实践。这也是贯彻实施新修订的《义务教育法》，促进义务教育均衡发展、提升义务教育质量与普及水平的一项重要任务，是今后义务教育政策调整中必须高度关注的问题。

一、“流动儿童”与“留守儿童”是两个不断转换的群体，解决好“流动儿童”与“留守儿童”教育问题，应当力求把握其各自的重点和难点。

“流动儿童”与“留守儿童”是两个相对复杂而又不断转换的群体。不论是“流动儿童”，还是“留守儿童”，都是与人口流动相伴而生，都是受人口流动影响的儿童。正是因为“流动”的特点，导致了这两个群体存在很多不确定性，“流动儿童”、“留守儿童”时时处于变化之中。如：随着新修订的《义务教育法》的颁布，特别是由于免费义务教育政策的逐步实施，有可能使原来随父母一起流动的适龄儿童少年逐步回流农村，由“流动儿童”变为“留守儿童”，这一现象在北京、上海等特大城市已经有所显现。与此相反，由于城镇就业压力的持续增加，也可能使一部分转移出去的农村劳动力因找不到合适工作而逐步回流，他们的孩子可能由“留守儿童”变为“非留守儿童”。正因如此，就全国而言，“留守儿童”总体情况仍然比较模糊，数量上也没有一个准确的说法，对“留守儿童”情况的把握更多地只是处于个案的现象描述阶段。

1.劳动力流入的重点区域，尤其是大城市、特大城市低收入流动人口（特别是农民工）子女教育问题，是“流动儿童”教育问题的重点和难点。

“流动儿童”教育的难点与重点是什么？从地域看，大城市、特大城市中的“流动儿童”就学矛盾比较突出。根据新修订的《义务教育法》的精神，每一个适龄儿童、少年都享有接受义务教育的权利，“流动儿童”当然也不例外。大城市、特大城市接纳“流动儿童”就学，应当以“简化手续、方便就读”为原则。但由于目前流动人口的管理政策尚不完备，全国义务教育发展水平很不平衡，城乡的教育条件、教育质量存在明显差距。一些大城市、特大城市也担心，对于“流动儿童”数量相对较大的地区而言，如果就学条件过于宽松，有可能进一步刺激“流动儿童”数量的超常规增长，给当地政府和教育行政部门增加压力，同时，不利于大城市、特大城市对流动人口实施“规模控制”。因此，这些地方所制定的有关就学政策和收费政策，无形之中增加了一部分“流动儿童”的就学难度。

从人群看，处于低收入水平的流动人口，特别是农民工子女的就学难问题比较突出。教育经费不足是我国基础教育面临的突出问题，在目前情况下，完全由流入地政府投入经费解决“流动儿童”就学问题也面临着一些实际困难。尽管一些地方实施了减收、免收借读费政策，但部分学校收费仍不尽规范，使得农民工群体难以承受，他们纷纷将子女送入收费相对低廉的“打工子弟学校”就读，有的“流动儿童”甚至面临流失、辍学。

2.劳动力输出的重点区域、且父母双方在外打工的“留守儿童”，是“留守儿童”群体的核心，也是“留守儿童”教育问题的重点和难点。

“留守儿童”群体非常复杂，即便同样都是“留守儿童”，情况也是千差万别。仅从抚养方式看，有的是隔代抚养、有的是上代抚养、有的是同辈抚养、还有的是自我抚养。不同的抚养方式，给“留守儿童”带来的问题和造成的影响并不完全相同，需要采取不同的对策。同时，由于父母的流动，可能给“留守儿童”带来的影响是综合的、多方面的，有教育层面的、社会层面的、心理层面的，还有法律层面的，因此，“留守儿童”是一个需要从不同角度加以关注的群体。

解决“留守儿童”教育问题的重点和难点在哪里？从地域看，劳动力输出大省应当成为关注的重点。目前，四川、安徽、河南、河北等区域的“留守儿童”数量明显多于其他地区。从人群看，具备以下四个条件的“留守儿童”需要给予重点关注：（1）“留守儿童”父母双方而不是单方在外打工；（2）“留守儿童”父母双方在本县以外的地方打工；（3）“留守儿童”父母双方在外打工的时间超过半年；（4）在义务教育阶段就读的“留守儿童”。这部分“留守儿童”，实际已经成为了“留守儿童”群体的核心。

此外，农村“留守儿童”核心问题是监护权利责任问题。“留守儿童”家长可因外出打工将监护权转移或委托，但其自身对子女的责任并不能因此而消除。“留守儿童”工作的重心应围绕监护权利和责任的分配与承担，而不是僅仅停留在一些补偿措施上。

二、“流动儿童”与“留守儿童”所面临的教育问题有所不同，所采取的策略应当有所侧重。

因地制宜，采取多种形式，依法保障“流动儿童”与“留守儿童”的受教育权利，是教育适应经济社会变化需求的必然选择，也是我国教育事业发展面临的一项重要任务。

1.坚持“以流入地区政府管理为主、以全日制公办中小学为主”，为“流动儿童”接受义务教育创造良好的条件。

（1）解决“流动儿童”就学问题，应当以流入地区政府管理为主，同时加强流入地政府与流出地政府的沟通协调，不断强化管理职责，增强服务意识。由于“流动儿童”存在“流动性大”的特点，流入、流出又常常处于无序状态，他们的就学难以纳入流入地城区中小学的整体规划之中，给城区基础教育资源的安排带来不可预期性。因此，将“流动儿童”就学纳入教育工作全局中，纳入到高标准、高质量发展基础教育的整体规划中，当务之急是必须对现行流动人口登记制度进行改革，将16周岁以下流动人口纳入公安部门登记范围，以便准确把握“流动儿童”的实际数量，科学实施教育上的统筹规划。此外，通过完善社区建设，强化对流动人口的综合管理职能，也是一个积极有效的办法。

此外，解决“流动儿童”就学问题，应当“以流入地区政府管理为主”，但并不意味着流出地政府无须承担任何责任。流出地政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所不仅要建立“流动儿童”登记制度，同时应给每个流出的孩子在户籍所在地注册学籍。近年来，浙江省推行的“义务教育证书制度”，对“流动儿童”就学管理工作具有一定的指导意义。“义务教育证书制度”中的《义务教育登记卡》由户籍所在地学校负责发放，凡是到异地借读者须在户籍所在地学校填写《登记卡》，校长签名并加盖学校印章，随身带往借读学校，借读期满须随身带回《登记卡》和毕业考试成绩报告单。这一做法，有助于对“流动儿童”就读、转学情况实施监控。

（2）解决“流动儿童”就学问题，应当以流入地全日制公办中小学为主，同时发挥民办学校和专门招收农民工子女的简易学校的补缺作用，通过多层次、多渠道、多样化方式综合加以解决。

一方面，应当充分发挥全日制公办中小学的主渠道作用。无论从落实义务教育的责任，还是从保证“流动儿童”受教育的质量看，全日制公办中小学应当成为“流动儿童”就学的主要渠道。流入地的全日制公办中小学应当充分挖掘潜力，扩大招生容量；完善借读手续，加强学籍管理；降低收费标准，减少收费项目，不断为“流动儿童”接受义务教育创造良好的条件。需要指出的是，降低借读费标准，并不意味着“流动儿童”的就学困难得以完全解决，除了借读费之外，学校每学年收取的校服费、伙食费、交通费等若干费用，对于流动人口中的低收入人群而言，仍是一笔不小的开支，由此造成的就学困难依然比较突出。因此，从根本上解决“流动儿童”就学问题，除了降低借读费标准外，应适当减少收费项目，并给予一定的费用减免和经济补助，帮助家庭经济困难学生就学。

另一方面，应当充分发挥社会力量在解决“流动儿童”就学中的补缺作用，依靠民办学校、简易学校（又称打工子弟学校）等多种途径和方式，妥善解决“流动儿童”的就学问题。由于不同地区的流动人口呈现出不同的发展规模、分布特点，即便是同一地区，流动人口所从事的职业、文化背景、经济状况各不相同。因此，解决“流动儿童”就学问题，一方面要坚持“以全日制公办中小学为主”，同时需要依靠多层次、多渠道、多样化的方式综合予以解决。近年来各地出现的民办学校、包括专门招收农民工子女的“简易学校”，都在一定程度上满足了不同流动群体的需求，为他们的子女就学提供了机会。

2.立足现实，采取积极保护措施，是现阶段解决“留守儿童”教育问题的重要途径。

（1）解决“留守儿童”教育问题的基本思路。从理论上讲，可供选择的解决“留守儿童”问题的方式是：其一，积极发展地方经济，促使已经转移出去的农村劳动力逐步回流，使大批的“留守儿童”逐渐成为“非留守儿童”；其二，进一步改善农民工子女的就学状况，使更多的农民工子女能够进入城市学校就读，使原来的“留守儿童”逐步过渡成为“流动儿童”；其三，正视“留守儿童”将长期存在这一基本事实，立足现实，有针对性地改进学校教育，不断加强学校、社会与家庭的配合，切实为“留守儿童”营造一个健康成长的社会环境。

从我国经济社会的长远发展看，针对“留守儿童”问题所设定的三种选择都有一定的合理性。然而，在我国社会主义市场经济体制初步建立，工业化、城镇化进程不断加速的今天，劳动力流动成为一种必然趋势，从农村转移出去的劳动力数量今后可能还会进一步扩大，“留守儿童”现象也将会在相当长的一段时期内存在。一味期盼通过发展地方经济，促使已经转移出去的农村劳动力逐步回流的想法并不现实。此外，尽管农民工子女就学状况近年来逐步得到改善，但根据新修订的《义务教育法》的精神，特别是在现行义务教育管理体制下，适龄儿童、少年在户籍所在地接受义务教育的基本方向没有改变，积极鼓励农民工带子女进入城市学校就读也不会成为一种主流发展态势。立足现实，采取积极保护措施，促进“留守儿童”健康成长，无疑将成为现阶段解决“留守儿童”问题的重要政策选择。

（2）从教育视角看，“留守儿童”不是特殊群体，更不是“问题儿童”，针对“留守儿童”的教育改革举措，应当成为教育整体改革与发展的有机组成部分。

在今天的“留守儿童”身上，或多或少地会呈现出一些特殊性。哪些特殊性是处于这一年龄阶段和发展水平的儿童所共有的，只是在“留守儿童”身上表现得更为突出？哪些特殊性是“留守儿童”自身所独有的？真正剥离出“留守儿童”身上所独有的特征，是一个非常复杂的问题。但正视“留守儿童”的特殊性，并不意味着把这一群体视作特殊群体，更不能把“留守儿童”与“问题儿童”完全等同起来。用同样的视角看待所有的儿童（包括“留守儿童”），是解决“留守儿童”问题的重要前提，也是每一个教育工作者的重要职责。

以“留守儿童”问题为切入点，按照建设社会主义新农村和构建和谐社会的基本要求，对农村教育的改革与发展作出整体思考，是解决“留守儿童”问题的一个基本立足点。目前，各地针对“留守儿童”所提出的诸多教育举措，如：“加强农村初中缺乏有效监护学生的教育”、“加强农村寄宿制学校建设”、“加强农村校外活动场所建设”、“加强农村中小学生心理健康教育”，确实满足了“留守儿童”的特殊需求，同时也满足了整个受教育群体的需要。把“留守儿童”教育问题，全面纳入教育整体改革与发展的进程之中，是一种科学严谨的思维模式。

三、随着社会的发展变化和相关政策的调整，与“流动儿童”、“留守儿童”相关联的新情况、新问题将会不断出现，“流动儿童”与“留守儿童”的教育问题需要持续地给予关注。

1.与实施免费义务教育相关联的情况。新修订的《义务教育法》明确规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度實施。”2006年西部地区农村的义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年全国农村普遍实行这一政策。

随着新修订的《义务教育法》的颁布实施，特别是随着免费义务教育进程的加速，受人口流动影响的儿童接受义务教育问题需要继续予以关注。目前，各地对于免费义务教育对象的划定，比较通行的做法是：农业户口在本区域普通中小学就读的义务教育阶段学生免费，而跨县流动的义务教育阶段学生暂不列入免费对象。最终可能形成的局面是：尽管流入地的城市、流出地的农村都在实施免费义务教育，唯独“流动儿童”群体被划到了免费义务教育的政策之外。因此，随着免费义务教育政策的实施，是否会给“流动”与“留守”的重新抉择带来影响呢？一个具体的事实是：北京市的一所打工子弟学校在今年春季开学时，一下子少了100多个学生，这一情况的出现，无疑与免费义务教育的实施直接相关。

“流动儿童”享受免费义务教育，在实际操作中可能会面临一系列困难：由流出地承担，经费的转移如何实现？由流入地承担，经费来自于何处？但从更大范围内促进教育公平、扶持保护弱势群体的角度看，这确实又是贯彻实施《义务教育法》和推进免费义务教育进程中必须认真思考并切实加以解决的一个重要问题。

2.与实现普及高中阶段教育目标相关联的情况。解决“流动儿童”就学问题，重点在义务教育阶段，同时应加强统筹规划，高度重视“流动儿童”接受高中阶段教育问题，确保普及高中阶段教育目标的实施。

为促进义务教育均衡发展，全面普及九年义务教育，不断提高义务教育的质量与水平，当前，应着力保障“流动儿童”接受义务教育的权利。值得注意的是，在义务教育阶段，“流动儿童”的就学矛盾已经逐渐由小学向初中延伸。可以预见，随着时间的推移，他们中的一批人可能返回原籍继续高中学业，还有一批人由于已经成为事实上的“二代移民”，他们在流入地接受高中阶段教育的需求和愿望将会逐渐显现，及时制定相关政策，统筹规划他们在流入地接受高中阶段教育问题，将是一个具有前瞻性的教育命题，对于实现普及高中阶段教育目标具有十分重要的意义。