关于审议意见一些基本问题的思考

　　人大工作的一个鲜明特点就是集体行使职权，人大常委会审议“一府两院”的工作报告，是集体行使职权的主要形式之一。提高常委会审议质量，保证审议意见的落实，是地方人大在依法履行职权过程中求真务实的体现。近年来，关于“审议意见”的讨论一直是人大工作者广泛关注的热点之一。一方面，作为法律没有规定而由地方人大常委会摸索出来的一种监督方式，在实践中已得到十分普遍的运用；另一方面又一直存在争议，可以说，从它产生开始，人们对它的探索和思考就一直没有停止，许多问题至今仍未形成统一认识。本文旨在对审议意见的几个基本问题，如性质、地位、效力、形成程序、办理落实和法律化等作些探讨，以期有益于审议意见的规范和完善。
　　
　　一、探讨审议意见基本问题的现实意义
　　
　　审议意见基本问题的研究，对于进一步深化对审议意见的认识、促进审议意见法律化、提高常委会监督实效有着十分重要的现实意义。
　　1.从监督工作的实践看，审议意见作为地方人大常委会的主要监督手段之一，在督促“一府两院”工作、推动地方经济社会发展、促进民主法制建设方面发挥了极其重要的作用，其地位和作用难以替代。但就是这样一种十分重要的监督方式，各地人大却做法各异，很不规范，导致了审议意见的严肃性和权威性受到质疑，作用的发挥受到较大局限。而要解决这一问题，首要的就是认识上的突破，即对审议意见的一些基本问题，如性质、地位等能有较为深入的理解和较为准确的把握，从而对审议意见的运用和完善提供现实的帮助和指导。
　　2.从审议意见法律化看，当前，要求通过法律规范审议意见的呼声较为强烈。因为只有对审议意见从法律上加以规范，并作为一种独立的法律形态确定下来，各地人大做法各异的现状才能得到根本改变，审议意见的作用才能得到充分发挥。但任何一项法律的制定和完善，都无不以理论为先导。因而，需要以现有法律法规为依托，加强对审议工作实践的研究，着力解决理论上的困惑和难题，在一些争议较大、认识不一的主要方面达成共识，为审议意见法律化提供有力的依据，以增强相关法律法规的科学性和前瞻性。
　　3.从审议意见的研究看，学术上的探索一直没有停止，各方面的讨论、争议仍在继续，这说明，对于审议意见的认识还有待提高，许多重要问题尚待解决，所以，理论上的研究仍显得十分必要。
　　
　　二、正确认识审议意见的性质、地位和效力
　　
　　1.审议意见的性质。从本质上讲，审议意见属于人大常委会集体意见，是常委会组成人员集体意志的反映，与组成人员个人意见或代表的建议、批评、意见有着根本的区别。首先，从提出主体看，虽然审议意见中的某些内容最初是由组成人员个人提出来的，这些意见有的成为审议意见的来源，有的甚至会完整地出现在审议意见中。但最后形成的常委会审议意见，必须按照民主集中制原则，遵循一定的程序，经过汇总、集中，并经常委会集体认可，有的要经过常委会表决，有的授权主任会议定稿，有的则要在会议结束时集中征求组成人员意见。做法虽然各异，但有一点却是相同的，即都须经过一定程序，集中了大多数人的意见。此时，其主体已发生变化，不再是常委会组成人员个人，而是人大常委会这一整体。其次，从形式看，审议意见是人大常委会集体行使职权的方式之一，是反映常委会组成人员集体意志的载体，而不是少数或个别组成人员个人意见的表达。这也基本符合各地人大的认识和实践。再次，从内容看，它是根据常委会组成人员的审议发言整理，涵盖了绝大多数组成人员的意见，能够代表常委会整体的意志，其集体性不容置疑。同时，审议意见大多是针对“一府两院”工作，针对本地区经济社会发展的重要事项提出的，其监督内容符合常委会职权范围。
　　2.审议意见的法律地位。由于审议意见属于集体意见，其性质已决定了它应有的法律地位，即高于常委会组成人员的个人意见，低于常委会的决定、决议。人大常委会实行合议制，集体行使职权，集体讨论决定问题，这就决定了常委会集体意见必然高于个人意见。再者，同是常委会集体意见，也会由于形成程序或内容的不同而在地位上有所区别。比如，地方人大常委会作出的决定、决议，虽然也是常委会集体意志的反映，但由于形成的程序有严格的法律规定，要通过反复深入的调查研究，且经过会议正式表决，针对的是一些重大的问题，具有法定的约束力，其地位必然要高于审议意见。审议意见虽然也属集体意见，但由于形成程序不够严格，内容并非都是具有普遍意义的重大事项，且法律对此尚没有明确规定，因而，其地位就要低于同级人大常委会作出的决定、决议。
　　3.审议意见的效力。基于常委会监督工作的需要，必须赋予审议意见一定的效力。但是，其效力到底应该如何界定呢?这里，必须要考虑两方面因素：首先，审议意见的效力应当与它的性质和法律地位相适应。从前面的定位看，审议意见的效力应该高于常委会组成人员个人意见，高于代表的建议、批评、意见，但又低于常委会的决定、决议。其次，审议意见的效力还应当与它的内容相适应。由于常委会议题大多是本行政区域内的一些重要事项，审议意见能否得到“一府两院”的重视和落实，对地方经济和社会发展具有重要影响，因而，必须要赋予审议意见较强的约束力，才能对“一府两院”落实工作有所督促，有所制约。据此我们认为，审议意见的效力可以界定为：审议意见作为常委会的集体意见，“一府两院”必须予以重视，认真办理，积极组织落实，并向人大常委会报告落实情况；如果不能按要求落实，必须向人大常委会说明理由，并经人大常委会的认可。只有具备这样的效力，人大常委会审议的效果才能得到保证，常委会监督的力度才能得到体现。
　　
　　三、审议意见的落实保障
　　
　　审议意见作为常委会会议的集体意见，能否得到认真落实，关系到国家权力机关职能作用的发挥和人民当家作主权利是否受到尊重。而要保障审议意见的落实，需要从提高审议质量、严格形成程序、加强跟踪督办、实现审议意见法律化等方面入手。
　　1.审议意见的形成程序。由于法律没有作出具体的规定，因而，各地人大在审议意见形成方面做法各异，差别较大。如安徽省人大常委会的审议意见，须经主任会议研究，以《审议意见书》的形式发送“一府两院”；湖北省黄冈市人大常委会审议意见的形成要经过会议表决；江苏省连云港市人大常委会在会议结束前宣读审议意见，征求全体组成人员的意见，并在此基础上修改定稿，由常委会主任签发。还有的直接记录每位组成人员的审议发言，形成审议意见。形成程序的不规范，直接影响了审议意见的质量和权威。规范形成程序，已显得十分迫切。笔者以为，作为常委会的集体意见，在形成过程中必须注意以下几点：
　　第一，会议前要进行认真调研。要保证审议意见的落实，要使审议意见得到承办单位的认可和重视，前提是审议意见的质量必须得到保证，看问题、提建议必须站得更高，看得更远，更加切合实际。而要做到这些，搞好会前调查是基础。要深入实际、深入群众，既听汇报，又看现场；既看好的，又看差的，力求扑下身子，下马看花，摸清实情，对审议事项有全面透彻的了解。要根据掌握的资料，运用多种方式，认真进行讨论、研究，以求看准问题，找对症结，为会议审议做好充分准备。
　　第二，努力提高审议发言的质量。作为一种集体意见，必须要充分集中全体组成人员发言的精华，才能具有代表性。要注重增强组成人员的责任感，通过超前思考、拟写提纲等措施，努力提高发言质量；要积极营造宽松、活跃的审议氛围，让组成人员能够畅所欲言，充分发表自己的见解和意见，真正把议题审深议透；要安排“一府两院”负责人列席会议，听取意见，回答询问，避免组成人员“自弹自唱”，影响审议积极性；会议工作人员要认真记录整理，尽可能集思广益，把组成人员的正确意见吸纳进去，把会议发言的亮点、主旨集中起来。
　　
　　 第三，审议意见初稿形成后要认真征求组成人员的意见。为了充分发扬民主，审议意见初步形成后，还应在常委会会议上进行宣读，进一步征求组成人员的意见，防止遗漏重要发言，或者以偏概全，有违发言者的本意。审议意见只有得到组成人员的认可，其集体性才能名副其实。
　　第四，会后授权主任会议研究、定稿。由于常委会会议时间较短，形成的初步意见往往不够全面、准确，因此，在常委会会议结束后，应根据组成人员的意见，对审议意见进一步修改完善，并召开主任会议，认真进行研究和把关，力求所有意见都能表达准确，符合实际，特别是改进意见要具有可操作性，以利于有关部门的办理和落实。
　　 2.审议意见的督办。审议是手段，落实才是目的。审议意见提出后，只有得到办理和落实，才能促进工作，才能达到人大常委会审议“一府两院”工作的目的。要抓好审议意见的督办，需要抓好以下几个环节：
　　第一，审议意见要及时交办。审议意见不同于决定和决议，一般具有较强的时效性。如果不能及时交办，其成效就可能受到影响。会议之后，有关工作机构要抓紧整理，及早交办，确保审议意见及时落实，防止延误时间，甚至变成“马后炮”，不能发挥应有的作用。
　　第二，落实情况要定期反馈。审议意见落实不力问题在很多地方都存在，其中一个重要原因就是一交了之，对是否落实、效果如何不再追究。近年来，有些地方人大建立了审议意见落实反馈制度，收到了较好的实效。这种制度要求承办单位对审议意见落实情况，必须在规定期限内予以报告；人大常委会对落实情况不满意的，还可提出进一步督办意见，最终促使审议意见落实。还有的地方，在年终时对各次常委会审议意见落实情况集中进行“回头望”，落实不力的进一步督促办理。这些措施，都对审议意见落实起到了积极的作用，值得借鉴和推广。
　　第三，要适时组织跟踪督查。跟踪督查是保证落实效果的一项有效措施。要针对落实过程中存在的问题，及时组织人员进行跟踪监督，提出督办意见。对敷衍应付、落实不力的，还可运用质询、特定问题调查等刚性监督手段，促其落实办理，直至问题解决，以切实维护审议意见的严肃性和常委会监督的权威性。
　　3.关于审议意见的法律化、规范化。随着人民代表大会制度的发展和完善，审议意见法律化、规范化的问题已显得越来越迫切。同时，各地人大对审议意见的探讨和研究已经比较深入，对审议意见的理解和把握也逐步到位，并且积累了丰富的实践经验，因而，通过立法手段对审议意见加以确认和规范的条件已经具备。总体上讲，可分为三个层次：
　　第一是法律层次上的规范。可在现行的《地方组织法》或正在制定的《监督法》中，明确审议意见作为一种独立的法律形态的地位，对审议意见的一些基本方面，如性质、地位、效力、形成程序、办理落实等作出规定，使审议意见的运用具备基本的法律依据。
　　第二是法规层次上的规范。由省级人大和有立法权的市级人大依据法律规定，结合本地实际，进一步细化审议意见的相关规定，使审议意见的办理、落实具有更实际的法规依据。
　　第三是制度层次上的规范。由各地人大常委会依据法律、法规，在常委会议事规则等相关制度中作出规定，实现审议意见在本地区的规范化和制度化，从而使审议意见真正摆脱没有法律依据和制度保障的尴尬境地，并在地方人大工作中发挥更为广泛和重要的作用。
　　（作者单位：江苏省灌南县人大常委会）