建立什么样的程序和机制

　　在现行体制下，根据宪法和法律的规定，设定和完善民主、科学、有效的地方人大决定程序，赋予法律的原则规定以生命形式，并保障其切实有效地运行，不仅是落实地方人大决定权的一项基础性工作，也是推进人大工作和民主法制建设的一个重要课题。
　　
　　一、地方人大决定重大事项程序的内容和形式
　　
　　20世纪90年代中后期，地方人大开始对行使决定权问题进行探索，但往往把人大决定权的理据性和系统性、发展性割裂开来，总是在体制上寻找解决的途径，而体制问题又不是在现实的政治环境中所能解决的，这样就使行使决定权的探索陷入了两难的境地。因此，有必要根据人大决定权的特性，重新审视重大事项决定程序并加以改造，使之在内容上具有实质性，在方式、方法上具有可操作性。建议根据宪法、法律的规定和精神原则，设定和完善以下程序：
　　（一）重大事项的界定程序。何为重大事项，是地方人大在行使决定权中遇到的第一个问题。在地方人大讨论、决定重大事项的立法或规定中，一般把重大事项分为三类：第一类是法律明确规定由人大决定的事项。第二类是原则规定的重大事项，人大常委会可以讨论提出意见、建议，必要时也可以作出决议、决定。第三类是应当向人大常委会报告，征求意见后，分别按照审批权限报请批准的重大事项。在这三类事项中，第一类是议而必决的事项，法律有明文规定，在实际工作中也执行得比较好。第三类是议而不决的事项，可以通过设定备案程序保障权力的行使。第二类是议而可决的事项，权力界限比较模糊，实际工作中很难把握。地方组织法第五十九条第四项所规定的县级以上地方各级人民政府有管理本行政区域内14项行政工作的职权，其内涵与该法律的第四十四条第四项人大常委会讨论、决定9个方面工作的重大事项的规定基本一致。如何处理好国家权力机关、行政机关决定权与决策权范围上的交叉、重叠和冲突，是人大工作的一个难点。我们认为，可以换一个思路，在现行体制下，通过设定界定程序解决这一问题。可以通过主任会议（或一定数量的常委会组成人员、人大代表）行使动议权，在常委会会议上对有关事项是否属于“重大事项”进行听证和表决。通过民主、科学和客观的法定程序，一方面可以解决原则性规定难以落实的问题，另一方面可以适应形势的变化，避免在地方法规或规定中机械列举重大事项因情况发生变化而难以操作的现象，使人大代表和群众意志得以确立，从而保障界定“重大事项”的权威性。
　　（二）议案确定程序。从目前的实际工作看，地方人大对议案的提出和处理缺少程序约束，有的仅仅让秘书处（或议案审查小组）审议处理代表或委员提出的议案，代表大会讨论决定重大事项徒具形式，存在代表或常委会委员提出的重大事项议案难以进入人代会和常委会会议议程的现象，挫伤了代表和委员参政议政的积极性。因此要设定科学民主的程序，保障人大代表提议案权的实现。总的思路应该是根据法律的规定，按照“议案必须审议，提给谁的议案就应当由谁审议”的原则来设定议案的确定程序，逐步完善人代会和人大常委会两个层面上的决策机制：
　　一是在人代会层面上，代表依法提出的议案，经议案审查委员会初审后，向大会临时党组汇报，并向主席团作出报告，由主席团决定某一项或某几项议案列入大会议程，交全体代表讨论。议案审查委员会在汇总代表讨论意见后再向主席团报告，由主席团决定是否提交大会表决。议案经表决后通过实施决议，交政府办理。在这一程序链中，不仅议案审查委员会的设立是必要的，而且其成员必须具有广泛性和代表性，且仅具有初审权。主席团的决定必须以充分讨论为前提，代表联名提出的议案必须全部印发会议代表，通过这样的程序设定，防止和避免人代会权力的下移和沉淀。
　　二是在人大常委会层面上，现行做法一般由“一府两院”向常委会提出需要决定的重大事项，或者由常委会主任会议提出需要由常委会决定的重大事项，由常委会组成人员根据法律规定联名提出的重大事项在实际工作中很难获得通过，特别是一些质询案一般很难进入常委会会议议程。法律规定，常委会组成人员提出议案由主任会议决定是否提交常委会审议决定，但对主任会议依据何种程序作出是否提交的决定未作规定，需要进一步探索。
　　（三）民主审议程序。地方人大及其常委会所审议的重大事项是各种利益表达和聚合的过程，出现不同意见是正常的。为了不使审议走过场，可以在人代会和常委会议事规则中引入辩论制度。鉴于人代会人数多，大会辩论有一定困难，可以建立专题审议制度，在专题审议中引入辩论程序。需要大会决定的事项，在专题审议会上公开辩论，并将辩论的内容、过程和结果通过一定形式如大会简报告知每个代表，让代表们对需要由他们投票表决的事项有充分的了解。常委会人数少，开会次数多，引入辩论程序是不会有困难的。要善于让认识上的不完全统一通过辩论走向统一，使决议决定建立在科学民主的基础上。这是一个民主的过程，也是政治文明的体现。
　　（四）表决和公告程序。地方人大及其常委会审议决定重大事项，理应产生有约束力的决议决定，以巩固会议的权威性和刚性，而不能仅仅提几条原则性的建议，不应议而不决，审而无果。在充分发言的基础上形成的决议决定草案按多数决定原则表决通过后应该向社会公布，接受广大群众和社会舆论的监督和评判。
　　人大决定权的行使处在发展的过程中，上述决定程序是地方人大行使决定权必不可少而又需要不断完善和创新的。但有一点需要注意，就是在设定和完善决定程序时，要保持程序的完整性、连贯性和协调性，强化其定向展开功能，松散的、不严谨的程序本身就不是程序，是没有实际应用价值的。
　　
　　二、地方人大运行重大事项决定程序的保障机制
　　
　　徒法不足以自行。人大决定程序如果没有良好的外部环境和外部力量的推动是难以有效运行的，必须建立和完善保障机制。
　　（一）建立横向协调机制。关键是要处理好人大与党委、人大与政府的关系。在人大与党委的关系上，党和国家权力机关的关系、党的领导与人大行使国家决策权的关系在理论上是清楚的，人大行使决定权必须坚持党的领导。有的同志试图对党决定方针、政策和人大对国家事务行使决定权的范围进行划分，其实这种划分无论多么详尽具体，在实践中仍然是难以行得通的。建议建立党委定期研究人大工作的制度，使人大真正成为党委“总揽全局、协调各方”中的一方，为党的主张上升为国家意志搭建一条具体衔接的通道。在协调人大与政府的关系方面，可以仿照党政联席会议的模式，建立人大常委会领导与政府领导的联席会议制度，定期研究本行政区域内的重大事项。通过联席会议了解有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，掌握政府行政管理工作中的重点、难点和热点问题，协调有关重大事项的具体安排。通过这两项制度的建立和完善，逐步将党委决策、人大决定、政府执行这样一种理论上和法律上的权力运作机制落到实处。
　　（二）完善纵向联动机制。一是对人代会通过的决议、决定，要建立专门委员会审查、人代会决定、常委会监督的运行保障机制。人代会对有关重大事项作出决议决定后，常委会要召开会议，审议通过政府提出的实施方案，包括实施人代会决议、决定的实际内容、目标、进度和保障措施等，使人代会的决策具体化，能够得到切实有效的落实。常委会的这个决策过程，是对人代会决策的具体化。二是要建立贯彻人大及其常委会决议、决定的专题会议制度，或者要形成惯例。三是要加强上下级地方人大的工作联动。上一级地方人大及其常委会的决议、决定，下级人大及其常委会可以作出实施性决议，保障上一级人大的决议决定在本行政区域内得到有效施行。
　　（三）构筑跟踪督查机制。一要规范有关保障人大决议决定执行的制度，如贯彻情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等，以及组织专题视察、执法检查等，进一步强化保障人大决议决定执行措施的刚性。二要完善制约手段，解决规避执行问题。对执行决议不力或不执行的，应追究责任，必要时人大可以运用质询、罢免、特定问题调查等手段，来切实保障权力机关决议决定的贯彻实施。三是人大机关的各种工作机构要充分发挥督办职能，努力使人大及其常委会重大事项决定权得到有效实施。此外，还应加强人大行使决定权所要做的基础性工作，即解决与政府部门的信息不对称问题。本来，人大与群众的联系最为密切，所掌握的社会信息应该最为丰富和准确，但实际上，人大的信息渠道并不十分畅通，人大及其常委会的信息来源主要是政府部门，人大代表和常委会组成人员虽然对情况比较熟悉，但所掌握的情况比较分散、零碎，需要进行汇总和整合。如果人大不能充分利用自身的资源优势，构筑快捷、有效的信息通道，那只能是政府提出什么就讨论什么，讨论什么就通过什么，通过的决议决定执行得如何，也难以作出准确的判断。因此，有必要发挥人大联系广大人民群众的优势，通过扩大公民的有序政治参与，建立和完善人大联系代表的制度、代表联系选民的制度，畅通信息渠道，为全面履行职权打好基础。
　　（作者单位：江苏省南通市人大常委会研究室）