关注实体还是程序

　　宪法和地方组织法规定，讨论、决定本行政区域内的重大事项是县级以上地方人大常委会的一项重要职权。但何谓“重大事项”？如何决定重大事项？除了仅有的“财政预算”、“财政决算”、“国民经济和社会发展计划”等少数法律列举的以外，其余法律并没有进一步明确，这就给实际操作带来困难。一是重大事项的实体界定缺乏明确的标准，随意性较大，对重大事项的理解和认定往往因人而异，因而导致“该出手时不出手，不该出手时乱出手”。二是重大事项的程序认定不够规范，重大事项究竟要经过怎样的程序，才能正式公布，也没有可操作的标准。因此，实践中地方人大常委会如何有效行使重大事项决定权，笔者认为，必须从实体和程序两方面入手：
　　1.从实体规定来看，必须做到重大事项的界定标准一旦成形，就应相对固定，不能朝令夕改。但实际上，重大事项本身具有动态性，此一时的重大事项，彼一时可能不值得一提，这就给实际的界定带来相当大的难度。实践中，一些地方人大常委会做了积极的探索，如将重大事项界定为事关全局的、根本性的问题，或者是人民群众关注的热点问题，等等，不一而足。但这种放之四海而皆准的标准其实等于没有界定，因为“事关全局的”、“根本性的”等概念本身就比较模糊，需要进一步界定。另外，我们也不可能对每一个事项都去搞一个全民的调查，摸清楚多少人关注，多少人不关注，这显然不现实。这种试图用一一列举的形式对重大事项进行界定的思路，实际上是行不通的，它很容易把一个简单问题复杂化，也不利于问题的真正解决。
　　解决实体界定难的问题，必须换一种思路，即要在代议制民主框架内寻找答案。笔者认为，对重大事项的理解和认定，大部分情况下取决于个人的知识、经验、感受和直觉，很难用一个看得见、摸得着的有形的标准去框定，实践中完全没有必要也没有可能对重大事项予以一一列举。其实，从理论上来讲，在代议制民主条件下，大多数常委会组成人员认为重要的事项，一般就代表了大多数公众所关注的内容。既然人大常委会是受选民之托代行国家权力，那么就应该相信常委会组成人员的判断力。因此，完全可以借鉴确定质询案或重大议案的方式，将提出重大事项议事原案的权力交还给常委会组成人员，然后再确定一个合理的联名人数即可。另外，也可以由主任会议提出议事原案。这两种看似模糊的标准，不仅简单易行，而且也有其科学性，它正是代议制民主的精髓。这里需要强调的是，之所以采用这种方式界定重大事项，主要是基于以下的考虑：地方人大常委会在行使重大事项决定权时，提出重大事项议事原案其实并不重要，最关键的是要通过一套严格的程序，去保障地方人大常委会每一个决定或决议的出台都经得起推敲和检验。
　　2.就程序规定而言，程序的意义应远远大于实体。笔者认为，一个重大事项决定的出台，至少应经过以下程序：一是议事原案的提出，可确定常委会组成人员联名提出，也可由主任会议提出；二是讨论和审议，这是一个最关键的阶段，即把重大事项议事原案提交常委会会议进行广泛深入的讨论，允许各种观点自由阐述，特别是要多听取反面意见，以确保议事原案能够得到充分的论证；三是征求党委意见，地方人大常委会党组要及时向同级党委汇报有关情况，听取党委的意见；四是表决，即在充分论证的基础上对议事原案进行表决，为此要合理确定一个通过比例；五是公布，要以人大常委会的名义发布，以体现严肃性和权威性；六是报备，地方人大常委会要将行使重大事项决定权的情况向同级人民代表大会报告并备案；七是监督实施，这是一个重大事项决定能否取得预期效果的关键，程序性规范中必须对如何监督实施作出必要的规定。
　　（作者单位：浙江省杭州市西湖区人大常委会）