为什么行使得不充分

　　近几年来，地方各级人大常委会依据宪法和地方组织法赋予的职责，对依法行使重大事项决定权进行了一些积极的探索和努力，讨论、决定了一些重大事项。然而，从总体上看，这还是一个较为薄弱的环节，多数地方人大常委会存在对重大事项决定权行使不充分的现象。一是作出有实质性、强制性的重大事项决议、决定数量不多。据有关报刊报道：某省过去10年中，共作出决议、决定141件，而有实质性、强制性的重大事项决议、决定只有5件，占4%。某市（县级）人大常委会过去5年中共作出决议、决定68件，其中有实质性、强制性的重大事项决议、决定只有3件，占4%。二是作出的重大事项决议、决定质量不高，原则性要求多，概念化语气浓，针对性、可操作性不强。三是“一府两院”提请人大常委会决定重大事项欠主动，有些本属人大常委会决定的事项都自己擅自越权决定了。四是对“一府两院”贯彻实施人大及其常委会作出的重大事项决议、决定督查力度不大，没有把重大事项决定权的行使纳入法制化、制度化、程序化的轨道，等等。造成地方人大常委会对重大事项决定权行使不充分的原因是多方面的。以笔者之见，主要有以下几方面：
　　
　　其一，党委决策权与人大决定权关系模糊
　　
　　党对国家机关的领导是一项坚定不移的原则，而人大对重大事项拥有决定权也是宪法赋予的权力。党委有领导权，人大有决定权，这两种权力并不矛盾，它们都是以人民的意志和利益为根据，统一在人民的意志和利益之中。然而，由于我国现行的政治体制以及“党领导一切，指挥一切”和指导思想上的“一元化”、组织领导上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的观念和习惯仍较为普遍，致使人大行使重大事项决定权的法律地位长期处于虚置状态。同时，在我国的政治实践中，党政不分，以党代政、以党令政的现象还较为普遍，党委领导权就极容易取代人大决定权。一些本应该由人大及其常委会决定的重大事项，却由同级党委直接决定，或由党委、政府共同决定，或由党委召开四套班子成员会议集体决定，避过了经过法定程序将党委意图变成国家意志的过程。
　　
　　其二，政府行政权侵夺了人大决定权
　　
　　毛泽东同志曾经指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论，并作出决定。”然而，由于根深蒂固的“人治”观念作祟以及建国后很长一段时间宪政体制缺陷和社会主义民主、法制遭受践踏等因素影响，加之，县级人大常委会1981年才成立，在此之前，县级政府的运作模式一般都是重大事项请示同级党委决定，并已形成工作习惯。县级人大常委会成立后，一些政府组成人员仍习惯沿用以前的做法，以致常常出现越权行事的现象。一些长期从事人大工作的同志都有这样的感慨：从宪法和地方组织法规定的字面理解，人大及其常委会的决定权相当大，几乎涵盖了方方面面，但实际操作中，却要受到来自党委、政府的多种制约，党委“给不给”、“给什么”、“给多少”，政府“想不想”、“听不听”、“做不做”，都在很大程度上制约着人大及其常委会决定权的行使。
　　
　　其三，法律的原则规定“模糊”了人大决定权
　　
　　虽然宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项有规定，但对其范围没有作出全面的界定和说明，列举的重大事项也过于原则、笼统，使地方人大常委会难以准确认定、把握和操作，“有法可依、无章可循”。有的地方人大常委会虽然也制定了关于讨论、决定重大事项的条例或规定，但多数仍比较原则且不够规范，使得地方人大对哪些事项属于重大事项难以把握，而且经常造成人大常委会、政府对同一重大事项理解不一的问题，以至于人大常委会的“失职”和政府的“越权”行为经常发生。同时，有关法律没有明确规定“一府两院”执行人大及其常委会关于重大事项决定的保障措施以及对不执行行为的惩罚条款，使人大及其常委会的决定，只具有理论上的约束力，而没有实际的约束力，也影响并挫伤了地方人大常委会组成人员行使重大事项决定权的积极性。
　　
　　其四，自身工作乏力闲置了人大决定权
　　
　　目前，在一部分地方人大常委会中，普遍存在对重大事项决定权不想用、不敢用、不善于用的问题。突出的现象：一是不能正确处理坚持党的领导与自己依法履行职责的关系，从而导致人大常委会对属于本行政区域里的重大事项很少作出决定的现象发生。二是担心行使了重大事项决定权会影响与政府的关系，尤其在一些重大原则问题上，顾虑重重，动作迟缓，往往以“关系”出发，摸党委意图，观“一府两院”反应，因而，许多该由人大常委会决定的重大事项也不决定了，明显是政府及“两院”越权决定的事情也不理直气壮地追究了。三是对如何行使重大事项决定权也缺乏较为完备的决策及督查机制，使依法作出的决定失去了严肃性和权威性。
　　（作者单位：江苏省高邮市人大常委会）