国外议会议员培训与研修体系比较（上）

　　在当代世界，代议民主在制度层面就是国家的议会。议会民主经过几百年的发展之后，无论是议会制度、议会程序还是议会职能方面，都已经进入了极为复杂的状态。作为现代民主的担当者，以立法者和政策制定者的面貌出现的议员们能否在知识和技能两个层面上适应这种新的形势，无疑是一个国家的民主制度能否有效运作的重要条件。但是，与任期较长的文官和法官不同的是，议员们都有着严格的任期限制。繁重的任务和短暂的任期构成了一对尖锐的矛盾。正是为了化解议员所面临的这种特有矛盾，并顺应议会事务复杂化的新要求，当代世界的各国议会都已经开始在实践中逐步完善自己的议员培训与研修体系。一些国家的地区也已经将培训活动看成是解决兼职议员的专业化能力问题的重要手段^[1]。可以说，加强对议员的培训、为议员提供更多的研修机会，已经是一种世界性潮流。但是，在具体的制度层面，则常常因各国的历史传统和政治制度的差异，在不同的国家分别形成了各具特色的议会培训与研修体系。
　　
　　（一）政党对候选人和议员的培训
　　
　　考察各国的议员培训体系时，会遇到一个看似矛盾的现象：即使在议会事务已经如此复杂的背景下，甚至在一些议会制度相当成熟的国家中，议会并没有承担起我们所预想的一些议员的培训职能，这种现象在欧洲还相当普遍。问题在于，这些看似没有受过多少议会培训的议员，甚至是一些新当选的议员，其所表现出来的政治技能，甚至还高于某些由议会培训出来的议员。
　　背后的原因在于这些国家存在着高度发达的政党政治。在政党政治发达的国家中，选民要成为议员常常不能只靠自己的力量，尤其是在政党主导着政治过程的地方，投身于某一政党就是竞选相关公职的一种必要选择。而政党要将自己的候选人推上政治舞台，对候选人的素质考察和进行适当的培训便是一项必要的工作。
　　选择候选人之后组织培训虽然主要是围绕着竞选工作而展开的，但是，如果要想竞选成功，那么对议会知识的无知是很难想象的。因此，候选人就必须要在政党的帮助之下，学习本国的政治制度，了解议会的基本职能和工作程序，提出自己在当选之后将要如何履职，以及一个国家的选举制度等与议会运作相关的基本知识。与此同时，在竞选过程中必须要掌握的如何拉拢选民、如何提出有支持基础的议题、如何进行政策性辩论、如何使用经费、如何利用各种媒体来传达自己的观点并树立自己的形象以及如何与自己的同党候选人合作等技能，完全可以在议会工作中运用。因此，政党训练自己的候选人的过程，实际上就已经是一个培训未来的议员的过程。在一些国家，党内的初选及其政策辩论过程，实际就已经对候选人的议政能力提出了很高的要求，而大选过程的各种活动，无疑还在进一步强化候选人的参政和议政能力^[2]。那些在竞选的过程中成功当选的候选人，无疑是已经在知识和技能上就已经相当程度上具备议员资质的候选人。
　　与此同时，政党主导下的竞选过程并不是候选人单兵独斗的过程。候选人的成功竞选还依赖于政党和候选人共同搭建的竞选班子，以作为候选人的助手而共同参与竞选活动。这些竞选活动的助手，虽然相当一部分是志愿工作者，但是，一旦候选人竞选成功之后，则常常会成为他们的议员助理。对于志愿工作者和政党的工作人员而言，与候选人一道学习和了解与议员活动相关的知识和技能，同样是一项必不可少的活动。而且，在下一届或下几届的竞选战场上出现的新手，往往也就是前任议员的助手。对于这些人而言，议会的基本知识和技能早就烂熟于胸。
　　对于那些刚当选的议员，在议会没有对其进行培训的情况下，之所以还能够承担起职责，则是因为政党在议会内部还有一个党团。作为同一个政党的议员，以党团的形式相互学习和交流是一种经常性的活动，对于新当选的议员而言更是一种非常重要的活动。以日本的议会为例，一旦某一政党的候选人当选为议员，议会内部的各个政党就会及时组织本党的议员进行研修。这种研修活动一般称作是议会外部的研修，主要目的在于促使议员能够以较强的能力来体现政党的政治纲领和政策主张。因此，其所围绕的主要内容就包括如何强化议员与选区的联系、如何将议员的个人政见与政党的政策主张统一起来，以及如何与本党议员合作等^[3]。
　　
　　（二）议会办公机构和政府相关部门组织的培训
　　
　　在由议会所组织的培训方面，日本地方议会典型特征是议会的办公厅和政府的相关部门在培训过程中起着重要作用，甚至可以说，对议员培训的基本主体就是议会的办公厅。议会办公厅所举办的培训和研修以“议案提出方法”、“对待居民提出的请愿和上访的处理办法”和“议员活动经费的申请方法”为主，并以议会内部的运作程序为依托而展开。具体而言，议会办公厅所组织的研修活动又可以分为三种类型：资料阅读、内容讲解和参观考察。一般而言，在选举结果公布和新当选议员表示接受职位之后的第二天，市议会就会向新当选的议员分发以议会和议员为中心的法律文件，以供议员初步阅读。
　　与此同时，政府领导部门、相关部局也会利用这一时间分别向议员分发与本部门相关的各种资料，以使议员能了解国家和地方政府的权力结构和组织体系。这一方面的材料主要涉及的内容包括地方的基本法规、当地政府组织体系和职能划分、政府新近执行的公共政策项目和预算规划等。实际上，这种材料分发的过程同时也是政府相关部门与议员之间的初步接触过程。政府官员和议员都可以在这种初步的接触中了解对方的基本情况。
　　大约在议员阅读基本材料半个月之后，议会一般会专门安排一天的时间，由议会内部的各工作部门向议员分发有关议会活动的材料，并组织与议员履职活动相关的座谈会，让新当选议员熟悉议会及其工作人员的基本情况。在议会内部的研修期间，还会由议会办公厅专设的议事科来为议员讲解如何接待选民的请愿和上访、如何适应议会内部的议事程序、如何申请和安排经费使用等，并回答议员提出的相关问题。在议员已经了解基本法律和权力结构、熟悉议会工作程序并接受讲解之后，为了让议员能够更好地了解当地情况，议会还会组织议员参观当地的开发区、公共卫生设施、环境处理设施、学校和公路等基本的公共事务机构，以使议员对当地的公共事务管理中的基本问题有初步的了解^[4]。
　　有日本学者认为，日本地方议会培训活动的最大特点就是行政主导。一方面，由于日本地方议会办公厅的工作人员并不多，办公人员也通常是从政府相关机构的工作人员调入的，议会工作人员也属于行政编制。由于这批人员的升迁途径和身份类似于行政机关的工作人员，因此导致了议会办公厅带有很强的行政色彩。另一方面，议员的参观地点和学习材料均主要来自于行政机关的推荐，议员所获取的信息实际上已经被行政机关所“过滤”^[5]。因此，在以行政主导为特征的议员培训体系中，议员在培训活动中常常处于较为被动的地位。
　　美国与日本不同的是，州议会本身在初任议员的培训活动中发挥着更为主动的作用，其培训的内容也更为丰富。美国各州的议会为了缓解议员任期与知识积累的矛盾，自20世纪70年代以来就陆续开发出了一系列较有特色的培训项目。对于新当选的议员，州议会首先会为他推出为期两天的一种导向性项目（Orientation Programs）。这一项目的主要内容包括两个方面：一是阅读州议会提供的有关薪水、议会工作人员、议会办公机构和各种津贴制度的信息；二是听取有关伦理、游说、媒体及议事程序方面的报告。州议会知道，为期两天的导向性项目作用非常有限，因此同时还推出了一系列与议员的履职经历密切相关的其他培训项目。这些培训项目主要包括：（1）议题研讨（Issue Seminars），即在议员接受初任培训和正式履行职务这一段时间内，州议会会邀请来自于大学和研究机构的专家，为议员讲解各个政策领域内的基本问题，以使议员能够顺利地参与决策。在有的州，这一研讨的时间甚至会持续10天。（2）指导性项目（Mentor Programs），由州议会安排新议员与老议员和议会的老职员等同事进行接触，以分享他们的履职经验。（3）持续性教育（Continuing Education），专门针对那些担任委员会主席和议会程序领导角色的人员的项目，主要目的在于提高他们的议题组织和领导能力。（4）周游全州（Touring the state），让议员了解全州的公共项目，并有机会与全州的选民有较广泛的接触并建立起初步的联系^[6]。
　　
　　
　　（三）议会助理机构所组织的培训
　　
　　美国国会在议员培训方面的最大特色是，国会研究部在议员的培训方面起着重要作用。美国国会的研究部目前拥有750~800名研究人员，下设有外交、国际、经济、内政、社会福利、科学和法律的专门研究部门，其主要的职能是为议员提供培训和咨询。这个机构在为议员提供知识和技能培训方面的主要活动有两个方面：
　　一是介绍，即向议员介绍与议员活动相关的法律、程序、知识和技能。主要内容包括：（1）有关政府和国会的机构设置情况及运作程序方面的知识，具体的内容涉及政府的组织结构、主要机构和这些机构目前面临的主要问题；有关立法程序方面的知识，重点向议员介绍一项立法动议至最终成为法律的过程；有关预算与财政方面的知识，重点向议员介绍预算程序及审议进度表。（2）有关如何使用助理机构及私人助理方面知识、信息与技能，主要包括有关助理机构的知识和使用助理人员的建议。（3）有关议员需要掌握的技艺方面的培训，主要包括议员在议会活动方面的技巧。（4）有关如何处理与选民、传媒、院外活动者的关系方面的培训，主要包括如何与选民建立关系并帮助选民，如何发布新闻和接受采访，以及在处理与院外活动集团时应遵循的原则等^[7]。
　　二是答询和研究，即国会研究部要迅速回答来自国会人士的询问并组织长期课题的研究，以解决议员在履职过程中遇到的问题。答询问题每天都有，涉及各个领域。对于提出的问题，研究部要在几天甚至几小时内迅速回答。研究的问题则往往是一些需要长期研究的复杂问题，一般需要几位乃至十多位研究人员通过半年或多年的共同努力才能完成^[8]。
　　为了加强培训，国会办公大楼中还有四个专门的培训机构分别针对不同的对象进行培训。这些培训机构分别是：（1）地方与州议会助理人员培训部；（2）立法程序培训部；（3）预算程序培训部；（4）公共政策培训部^[9]。
　　国会研究部的培训方式主要有三种：（1） 举办讲座。根据国会的运作状况，按月或按周对与议会工作相关的内容开设各种讲座。（2）发放材料。应议员的要求或定期向议员发放“资料袋”。“资料袋”中的内容主要包括有：公共法案与决议汇编，国会研究部出版物指南，每月最新报告，国会研究部评论，国会的主要立法等。除文字材料外，研究部还将其研究成果制成录音或录像带，或者是输入计算机，以供议员们随时查阅。（3）现场模拟训练。主要是模拟全院大会的辩论和投票活动，以帮助议员尽快熟悉有关程序^[10]。
　　
　　（四） 地区或地方议会之间的联合组织提供的培训
　　
　　从前面的介绍中我们可以看出，议员培训其实是一项非常复杂的活动过程，其中所涉及的人力、物力和时间需求都非常大。在国家层面上，设计了一个庞大的培训机构履行培训职能。对于地区和地方一级的议会而言，单个的议会很难有条件建立起这样的培训体系。为了解决这一问题，不少国家的地区或地方议会都采用了由议会的横向联系组织，即地区或地方一级的议会联合会来承担所有地区或地方层次上的议员培训。
　　在美国，承担着州议员培训职能的一个重要机构是州立法机关全国委员会（National Conference of State Legislatures）。州立法机关全国委员会是由民主和共和两党联合设立的一个面向全国50个州议会的培训组织。由于这个委员会的领导和职员均来自于全国各州，因此实际上也可以把它看成是一个州议会之间的论坛性组织。除了提供一般的培训外，议员和职员主要通过这个组织来进行相互的学习和交流。
　　这个组织的培训活动分为三个方面：一是会议性质的培训。这种培训的对象主要是新当选的议员，面向全国各地的立法机关。培训的内容主要分为三个方面，即综合培训、项目培训和模拟训练。综合培训的内容主要涉及的是美国宪政体制、立法制度、联邦与州之间的法律关系、州议会与政府之间的权力结构等。项目培训的主要任务在于帮助新当选的议员掌握某一方面的单项技能，如立法、预算、组织调查和听征、接待选民与新闻媒体等。模拟训练主要是针对某一议题而模拟法案的起草、辩论的展开和投票活动而进行。
　　二是议员之间的定期交流。定期交流主要放在该组织的委员会层面上。这个组织下设有10多个常设委员会：农业与农村委员会，预算委员会，通信、技术与州际商业委员会，教育委员会，能源与电业委员会，环境与自然资源委员会，金融服务委员会，健康委员会，公共事业与福利委员会，劳工与劳动力发展委员会，法律与犯罪审判委员会，立法效力与州政府委员会，选举与选举委员会及交通委员会。委员会的成员全部来自各州，大约每周都有三次会议机会，只要在网上提前注册就可以参加这个会议。其主要的目的在于使各州的议员相互交流各自的经验、讨论他们各自所面临的共同问题，并共同探讨解决问题的途径。
　　三是书面资料的交流。州立法机关全国委员会创办有一本专门的杂志《州立法机关》，杂志的内容涉及了州立法机关活动的各个方面，其全部的内容都可以在网上方便地查阅和随时下载。该组织也有一个与立法机关活动紧密相关的书库，供各州立法机关的议员和职员借阅。各州立法机关的新闻和活动记录也往往会放到这个组织，以供各州之间相互交流^[11]。
　　
　　注释：
　　[1] Alan Rosenthal，The Decline of Representative Democracy，Process，Participation，and Power in State Leg islatures，Washington，D.C.:Congressional Quarterly Inc，1998，p.55.
　　[2] David M.Olson，Democratic Legislative Institutions，A Comparative View，Armonk and New York:M.E Shape，Inc.，p.101.
　　[3][4] 资料来源：日本东京都国会寺市议会。感谢日本庆应义熟大学法学部政治学科的加茂具树博士为笔者提供的帮助。
　　[5] 2006年4月4日对加茂具树的访谈。
　　[6] Jeremy Hendricks，Bring New Legislators Up to Speed:Leagislator training in Wake of Term Limits，Oklahoma Policy Studies Review，Wol.III，No.1，Spring/Summer，2002，pp.8~13.
　　[7][9][10] 蔡晨风：《美国国会与州议会议员的培训》，载尹中卿主编的《人大研究文萃》（第六卷，国外议会制度研究），中国法制出版社2004年版，第182~183页。
　　[8] 孙哲著：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年版，第318页。
　　[11] 关于州议会全国委员会的资料来自于该组织的网站提供的资料：http://www.ncsl.org/programs/pubs/slmag/index.htm。
　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系）