透视“撤案”程序危机 提高法律监督能力

　　公诉阶段公安机关撤回案件(以下简称公安撤案)，是指针对公安机关侦查终结后移送审查起诉的案件，因一定的原因而将案件撤回的行为，其方式包括公安机关主动撤回和检察机关建议撤回。在当前司法实践中，它成为公安和检察机关都欣然接受的一种结案方式，其适用量远远超出不起诉决定。这种于法无据的变通做法构成了对正当诉讼程序的巨大冲击——案件倒流，不仅剥夺了犯罪嫌疑人和被害人救济权和求偿权，也导致了检察机关监督权和公安机关个案复议、复核权的丧失，使得个案处理上在公正性和权利保障方面的危险性增加。当前，全国政法机关正在开展“规范执法行为，促进执法公正”的专项整改活动，而公诉阶段公安撤案问题涉及到公安撤案、建议公安撤案、不起诉等多项执法行为，成为加强法律监督能力建设中一个亟待解决的问题。本文对顺义区近三年来公诉阶段公安撤案的基本情况、程序特点进行实证研究，并对公诉阶段公安撤案问题提出解决对策，以期对规范执法行为，促进执法公正有所裨益。
　　
　　一、公诉阶段公安撤案普遍适用的概况
　　
　　(一)撤案案件数量
　　从北京市近三年的情况来看，2002年捕后撤案108件158人，2003年捕后撤案119件143人，2004年捕后撤案127件144人，公安撤案数量呈递增趋势，且其公诉部门建议撤案均占90％以上。以基层院顺义区检察院为例，近三年该院公诉阶段公安撤案(含直诉案件)共116件141人。具体情况如下表：
　　
　　从上表看，在公诉阶段公安撤案数量逐年递增。与不起诉案件相比，公安撤案数量明显高于不起诉的数量，增长的比例也远远高于不起诉案件。
　　
　　(二)撤案案件性质
　　近三年来该院公诉阶段公安撤案案件中共涉及17个罪名，其中相对集中的罪名情况具体如下表：
　　
　　从上表看，涉嫌故意伤害案占撤案的比例最大，占公安撤案总数的近1／4，主要原因：一是已经进入司法程序，但按照有关规定可不按犯罪处理的；二是公安机关对犯罪嫌疑人采取取保候审强制措施后，到审查起诉阶段其无故传唤不到案致使案件无法正常审理。另外涉嫌盗窃案也占较大比例，占到公安撤案总数的1／5，主要原因是系未成年人犯罪，盗窃数额刚达量刑起点，且积极退还，按规定可不按犯罪处理的，等等。
　　
　　(三)公诉阶段建议公安撤案的理由
　　1．犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的。此类案件共24件28人，占公安撤案总数的19．9％。第一，轻伤害案件。按照北京市委政法委《关于北京市政法机关办理轻伤害案件工作研讨会纪要》的有关规定，对该纪要下发前未作处理的轻伤害案件一律适用纪要规定，作撤案处理。如董某某、刘某某涉嫌故意伤害案，当事人双方就经济问题已达成协议并执行，且被害人已提出明确要求不追究犯罪嫌疑人的刑事责任，按规定可不按犯罪处理。第二，盗窃案件。根据《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第6条第2款明确规定了可不按犯罪处理的情形。如张某、陈某某、周某、周某某涉嫌盗窃案，其均属未成年人，且盗窃数额刚达量刑起点，又系初犯，按规定可不按犯罪处理。
　　2．退补后仍证据不足，不符合起诉条件的。此类案件共28件34人，占公安撤案总数的24．1％。第一，对于案件重要事实未全面取证。如犯罪嫌疑人的受审能力、责任能力等，2004年有2名犯罪嫌疑人经鉴定无受审能力，无法提起公诉，其中1名犯罪嫌疑人经鉴定无刑事责任能力，不能追究其刑事责任。第二，对于明显事实不清、证据不足的案件仍强行移送审查起诉。此类案件仅2004年就有12人。如赵某等5人盗窃案，该案犯罪嫌疑人与失主之间是否存在债权债务关系供证矛盾，且犯罪嫌疑人盗窃物品与事主证实明显不符，赃物也去向不明，加上本案的证人证言前后矛盾，无法认定该案标的价值，因此认定赵某等人犯盗窃罪证据不足。
　　3．犯罪嫌疑人行为不构成犯罪的。此类案件共17件20人，占公安撤案总数的14．2％。主要原因是罪与非罪、此罪与彼罪的界限把握不准。如张某盗窃案，该案张某的行为系侵占非盗窃，且数额未达到侵占罪追究刑事责任的起点标准，故其行为不构成犯罪。
　　4．犯罪嫌疑人被采取取保候审强制措施后在法定时限内传唤不到案的。此类案件共42件43人，占公安撤案总数的30．5％。原则上此类案件不符合受理条件，检察机关依法应不予受理，退回公安处理。但实践中受案人员(一般为内勤)无法审查被取保候审的犯罪嫌疑人是否在案，只有案件分到承办人手中后依法(按刑诉法规定检察机关在受理案件后三日内)进行传唤告权时才发现其无法到案，由于这种情况不符合严格意义上的中止审查(即在审查起诉过程中犯罪嫌疑人潜逃的依法应当中止审查)的情形，故而采取建议公安机关撤案的做法，待其保证犯罪嫌疑人能正常诉讼时再行移送。如任某某(非本市人)故意伤害案，公安机关对其采取取保候审强制措施，而在审查起诉阶段因传唤不到犯罪嫌疑人，致使案件无法正常审理，遂建议公安机关撤回案件，待嫌疑人到案再行移送。
　　5．经审查不屑本地管辖，建议公安机关移送至其他有管辖权的检察院。此类案件共2件7人，占公安撒案总数的5％。究其原因，公安机关在办案中未严格执行刑事诉讼法关于案件管辖的规定，对于不属于其管辖的案件立案侦查。如张某某等6人非法拘禁案，该案犯罪地非本区且非北京市，因某种原因由区公安机关立案侦查，并由检察院批准逮捕，但移送审查起诉后发现该案不属同级法院管辖，且牵扯省市级检察院间协调问题，遂建议公安撤回案件，由其移送有管辖权的公安机关处理。
　　6．此外还有因建议追捕，侦查机关在法定时限内未追捕到案；因发现新罪等原因建议公安机关撤回移送审查起诉等情况。如王某某等4人抢劫案，公安机关以其涉嫌寻衅滋事罪移送审查起诉，并对其取保候审。但在审查起诉后检察机关认为4名嫌疑人的行为己构成抢劫罪，依法应采取逮捕的强制措施，故补充侦查的方式退回公安机关追捕。而公安机关在法定退补期限内未能将4名嫌疑人追捕到案，故检察机关先建议公安撤回案件，待其追捕到案再行移送。
　　综上，对于第4、5、6项原因，多属于程序性因素，而非案件的实体性原因；而对于第1、2、3项原因，分别属相对不诉、存疑不诉和绝对不诉的情形。而在司法实践中，为了避免出现案件质量问题，不影响公安机关的退查率和检察机关的不诉率的考核评比，由公安机关和检察机关两家协调，由公安机关将案件撤回。
　　
　　二、公诉阶段公安撤回案件存在的问题
　　
　　问题一：公安机关在公诉阶段撤回案件是否具备程序上的合法性?——现行法律无明文规定，于法无据。
　　最高检颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第262条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。”依照最高检的这一规定，检察机关在审查起诉阶段只有发现犯罪嫌疑人无违法犯罪行为的或犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为这两种情况，才将案卷退回公安机关处理，除此以外，对公安移送审查起诉案件应作出诉与不诉的决定。然而，此规定在实践运作中有一定困难，如界定“无违法犯罪事实行为”，是包括无一般违法行为和无犯罪行为，还是仅指无犯罪行为。另外，公安机关对检察机关退回案件有异议该如何处理，公安机关能否在公诉阶段主动要求撤回案件等问题，《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》均未作出相关规定。
　　问题二：公诉部门对疑案采取建议公安机关撤案的方式是否合理?——不合理，其性质属“法外司法”的行为，应予规范。
　　目前检察机关对疑案处理通常的做法有两种，一是根据我国《刑事诉讼法》第140条第4款之规定，对犯罪嫌疑人做存疑不起诉；二是对部分疑案建议公安机关撤案，其理由与存疑不诉如出一辙，但此种做法于法无据，属实践中的变通做法。依据法律规定，要求撤回案件应属公安机关的权限，不应允许检察机关来裁量。那么为什么会有第二种处理方式呢?笔者认为，这首先是现实与法律冲突的结果，目前由于社会治安问题突出，刑事发案率较高，检察机关作为控诉机关，其追诉犯罪、打击犯罪的职能作用突出，如若对所有疑案按法律规定均做存疑不诉，会在一定程度上承担打击不力之嫌。其次在实践中，外部监督机关将无罪判决和带有无罪性质的存疑不诉决定作为衡量检察机关公诉质量高低的标准，如被判决无罪的案件多或存疑案件多就会在社会中产生成案质量不高，打击犯罪不力的认识偏差，因此检察机关在处理疑案时慎之又慎。再次在侦查机关内部考查侦查人员办案质量时，往往把被检察机关作出不诉决定的案件认为是“问题”案件，因此案件侦查人员希望检察机关尽量减少不诉案件数量。综合上述因素，在公、检两家内部对疑案处理形成一种默契，即以建议公安机关撤案的方式，使部分疑案在两机关内部得到解决。司法实践中，检察机关对不符合起诉标准的案件和依法不追究刑事责任的案件建议公安机关撤回，被普遍认为是坚持案件起诉标准，确保案件质量的正当做法。但笔者认为，司法权是程序性权力，非依诉讼程序行使，既失尊严，又易生随意和疏漏。检察机关建议撤案的作法缺乏法律依据，性质上属“法外司法”的行为，既不规范，也不严肃，因而对其进一步规范是目前检察机关和公安机关亟待解决的重要课题。
　　问题三：公诉阶段公安撤案损害了犯罪嫌疑人和被害人的哪些合法权益?——个案刑事诉讼程序被无限延长，剥夺了犯罪嫌疑人和被害人的救济权和求偿权。
　　首先，导致个案刑事诉讼程序被无限延长。由于对公诉阶段公安机关撤案没有明文规定，对撤案的时间、次数、撤回后处理等问题也没有法律限制，公安撤案可以反复使用，从而导致个案刑事诉讼程序被无限延伸，于是形成这样一个循环：公安机关移送案件——检察机关审查起诉——公安机关撤回案件——公安机关重新移送——检察机关重新审查。这样，程序的无限延伸不仅加大了诉讼成本，也加深了公众对程序正义的信任危机。
　　其次，剥夺了犯罪嫌疑人的求偿权。对犯罪嫌疑人来说，他们在刑事诉讼程序中，有权得到合理、及时的判决。由于公安机关将案件撤回，无形之中延长其等待判决的时间，这是不公正的。另外，己被羁押犯罪嫌疑人的羁押期限也将会随之延长，这种隐性的超期羁押严重损害了其合法的诉讼权益。此外，根据《国家赔偿法》和《人民检察院刑事赔偿工作规范》，对已经逮捕的犯罪嫌疑人，检察机关作出法定不起诉决定的，犯罪嫌疑人有权提请国家赔偿；作出存疑不起诉的，经审查逮捕确有错误的，犯罪嫌疑人也有权提请国家赔偿。因此公安机关一旦撤案，实际上也就剥夺了犯罪嫌疑人请求国家赔偿的权利。
　　再次，剥夺了被害人的救济权。一是因为公安在侦查阶段撤案，被害人可向检察机关申诉，启动立案监督程序；但在公诉阶段因检察机关建议撤案，即已对诉讼结果形成意见，导致无法启动立案监督程序。二是检察机关对案件不作不起诉决定而作出建议公安机关撤案，使得被害人失去了依《刑事诉讼法》第145条之规定所享有的行使自救权的法定理由，审查起诉案件本应该由检察机关决定不起诉的，却因“正常程序”倒流回到公安机关，实际上也就剥夺了被害人刑事申诉、起诉的救济权。
　　问题四：公诉阶段公安撤案会对司法程序及司法机关产生哪些冲击?——检察机关无法行使案件的检察监督权，公安机关则丧失了疑案的复议、复核权，导致二机关相互制约的关系很难实现。
　　首先，检察机关对此类案件无法行使检察监督权。检察机关是法律监督机关，其行使的权力是法律监督权，审查起诉权是其主要内容，而案件由公安机关撤回后，检察机关将无法进一步行使检察监督权。如证据不足的案件，检察机关在公安机关撤回案件后，对公安机关补查方案、补查效果好坏等无从监督，因此无法谈及检察监督权的行使。
　　其次，公安机关丧失了复议权、复核权。《刑事诉讼法》第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”因此，当检察机关不作出不起诉决定，而建议公安撤案时，事实上使得公安机关丧失了复议权、复核权，另一方面也剥夺了公安机关对检察机关作出不起诉决定的监督权。
　　
　　三、公诉阶段公安撤案普遍适用的原因
　　
　　既然在公诉阶段的公安撤案存在着诸多问题，并损害了当事人多项诉讼权益，那么为什么公安撤案、建议公安撤案还被普遍适用呢?
　　
　　(一)法律原因：法无明文规定不允许。
　　依据我国《刑事诉讼法》的规定，检察机关对公安机关移送审查起诉的案件，只能采取起诉或者不起诉两种方式。对不起诉的三种类型，刑事诉讼法也规定了三种不同的选择方式，即绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉，其基本上涵盖了公安机关撤回案件的基本内容。然而，包括《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》以及六部委的联合规定等多个规范性文件对于公安机关能否撤回案件均未出作具体规定，因此对公安机关撤回案件由各地自由把握，对撤回的决定权、时间、次数、程序、后续处理等均不一致，造成撤回案件成了案件处理的一个“大口袋”。
　　
　　(二)执法思想原因：公、检两家“重配合、轻监督”的思想根深蒂固。
　　由于公、检二家多年来形成的惯例，特别是对一些存在证据暇疵的案件，退查会影响公安机关的退查率，不起诉又会影响检察机关的不起诉率，因此公安机关将案件撤回是避免影响考核结果的最好办法，也是结案的最好选择。另外，不起诉决定程序复杂，又直接影响前期诉讼行为机关的评优评先，从这一点上说，没有监督和救济程序的“撤案”处理，最为“经济”。但由于撤案不在起诉部门的法定权限之内，故而采用建议公安撤案的方式，与公安机关通气协商。出于利益的考虑，公安机关也乐于接受检察机关公诉部门的撤案建议，并以此作出撤案决定。整个过程中，无论是起诉部门，还是公安机关都回避了法律规定的程序和权限。说到底，这是司法领域内公权机关之间的一种执法交易。因此，案件进入审查起诉阶段后，尽管检察机关只是建议撤案，表达的是一种倾向性意见，但这种建议权在终止诉讼的效力方面，与决定权并无二致。据统计，三年来该院建议公安撤案案件上百件，而公安机关对该院建议撤案提出异议的比例为零。
　　
　　(三)现实原因：相当比例的案件在公安侦查终结移送审查起诉时达不到起诉标准，同时适用不起诉制度又受诸多制约。
　　1．公安机关侦查终结移送起诉的案件很多都未达到公诉的标准，其突出表现为退回补充侦查的案件数量高居不下。三年来该院公诉阶段退补案件共427件815人，退补率分别为24％和31．7％。主要原因是许多重要证据甚至是定罪证据因在侦查阶段未及时提取，导致在公诉阶段因时过境迁而难以补充。据统计，在补充证据方面，公安机关以工作说明替代实质性侦查工作的达25％以上，其中内容为“无法查证”的工作说明竟达30％以上。2．不起诉权受到诸多限制。一方面是内部制约，即不起诉决定必须经过一般案件的审查程序和不起诉案件的审批程序。法定不起诉必须提交检察长审批，相对不起诉和存疑不起诉要由检察长提请检委会讨论决定。如果意见存在分歧，则还要由检察长提请上一级检察院检委会审定。另一方面是外部制约，《刑事诉讼法》第144条、145条规定了公安机关、被害人、上级检察院和法院有权对检察院的不起诉决定进行监督。另外，根据《国家赔偿法》和《人民检察院刑事赔偿工作规定》，检察院作出不起诉决定后还将面临刑事赔偿的风险。
　　
　　四、解决撤案程序危机，提高法律监督能力的对策和建盲
　　
　　“实现程序公正和实体真实是刑事诉讼的目的，刑事诉讼将‘查明真相’和‘程序正义’作为两大理念这一点，不论过去还是现在，也不论东方还是西方都是同样的。”针对上述在公诉阶段公安撤回案件中出现的实体和程序上的问题，我们以提高法律监督能力为目标，以“规范执法行为，促进执法公正”为出发点，提出以下对策以供参考。
　　
　　(一)针对不捕、不诉案件，在侦监和公诉部门建立稳定、长效的检察机关引导侦查机制。
　　1．建立健全引导侦查机制，用制度保证引导侦查活动的有效开展。第一，建立和完善公、检两家的联席会议制度。通过定期(每季度至少一次)召开联席会议，就一定时期提请逮捕案件存在的问题和需要注意的问题，特别是对不捕案件中存在的共性问题，提出意见和建议。第二，建立疑难案件随时通报制度。对于一些涉及罪与非罪供证矛盾突出或其他疑难的案件，公安机关报捕之前应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。检察机关对复杂疑难案件作出不批准逮捕或不起诉决定之前，应主动与公安机关联系，邀请公安机关派员参加案件讨论或向其讲明不捕理由，听取对方意见。
　　2．建立引导侦查质量考评机制，制定和完善相关的奖惩规则，明确办案人员引导侦查任务和要求，最大限度地调动办案人员的积极性，增强工作责任心。
　　3．加大提前介入的力度。检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及认为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，以提高案件质量和诉讼效率。如共同犯罪案件要引导办案人员既注重共同犯罪嫌疑人间的相互印证，又注重全面提取其他证据；对难以获取证据的，要引导办案人员核实固定证据，同时针对被害人、证人可能离开本地的情况，可向办案人员列明询问要点，如制作视听资料，随案移送有关部门审查认定，避免证据流失。
　　4．切实改进《补充侦查提纲》、《提供法庭审判所需证据材料意见书》的制作方式，引导公安机关补充完善证据。要改变补充侦查提纲的制作方式，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一个项目的侦查目的、方向以及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料。
　　
　　(二)赋予侦查机关对疑案的撤案权。
　　对侦查终结的案件，根据《刑事诉讼法》第129条、130条规定，公安机关对犯罪事实清楚，证据确实、充分的案件，应移送人民检察院审查起诉；发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。而对于侦查机关经反复侦查仍事实不清、证据不足的案件应如何处理法律没有规定，这就造成了侦查机关将疑案也做为“犯罪事实清楚、证据确实充分”的案件移送到检察机关，之后要么经退查后由检察机关做不起诉处理，要么由检察机关建议做撤案处理。这种做法一方面增加了诉讼成本，一方面也是实践中产生诸如建议公安机关撤案等不合理做法的一个原因。对此有学者提出应规定对侦查阶段出现的疑案可作无罪处理，即对经过再三侦查，仍然认为事实不清，证据不足的，应撤销案件。但必须要把握好两个标准：一是主观标准，即公安机关申请作疑案处理的案件由检察机关法律监督部门审查决定；其次是客观标准，即只有案件侦查超过一定的期限，仍事实不清、证据不足的，才作为疑案予以撤销。
　　
　　(三)打破起诉率、定罪率等考核框的束缚，依据法律程序从严执法。
　　1．公、检两家必须有法必依、执法必严。检察机关应当对无逮捕必要的坚决不批准逮捕，对不符合起诉条件的坚决不予起诉，该退查的退查；公安机关也不应当再使用撤回案件这种案件处理方式。对于因不同原因撤回的案件，应区别具体情况，作出不同的处理。如抓捕同案犯的，在侦查完毕后，移交检察机关与原案合并处理；对于起诉质量有问题的案件，则可以由检察机关退查，如实在无法查清，则由检察机关以存疑不起诉处理。
　　2．取消退查率、不捕率和不诉率的考核标准。用比率来考核办案工作成绩，是对司法实践工作的一种极端机械化考察，不符合办理案件的具体实践。正是由于存在这种考核，才使得公、检两家不得不采取规避法律的方式来避免考核的失败。因此，这样的考核标准应当取消。
　　3．取消检察机关业务报表中的移送机关撤回案件一项。由于检察机关业务报表中，包括审查批捕报表和审查起诉报表，都有移送机关撤回案件一项，因此，这在无形之中便为公安机关撤回案件提供一定的依据，是一种默许和支持，给司法造成了一定的负面影响。
　　
　　(四)扩大法定不起诉的适用范围，出台新的司法解释突破立法“瓶颈”。
　　1．应将《人民检察院刑事诉讼规则》中第262条规定的退回公安机关处理的“认定犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的”这两种情形纳入法定不起诉范围。
　　2．进一步规范建议撤案的适用情况，建议可以分以下几种情况分别处理：(1)犯罪嫌疑人确系无罪，追究错误的，应作出法定不起诉；(2)证据变化定罪标准提高，导致犯罪嫌疑人不构罪的，如有新的证据证明犯罪嫌疑人不构罪或司法解释变化，也应作法定不起诉；(3)捕后侦查不力，致使案件证据情况不能达到起诉条件的，应经法定程序后，再作存疑不起诉；(5)犯罪嫌疑人死亡的，中止诉讼，作法定不起诉；(6)在审查过程中，遇有犯罪嫌疑人长期潜逃或者患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问，丧失诉讼行为能力，致使诉讼不能继续的，检察院可以中止审查，但不能建议公安撤回；(7)犯罪嫌疑人确己构罪，但情节轻微确无追究刑事责任必要的，可以作相对不起诉。
　　3．由最高检、公安部对公安机关撤回案件问题的合法性作出联合规定，并规定具体的操作规范，如撤回的决定权、时间限制、次数限制、程序、文书、案件后续处理等问题，以此从法律适用上权威性地指导公、检两家的具体司法行为，使公安机关撤回案件的处理方式更于理通畅，于法有据。
　　责任编辑：张