论公诉权之法律监督职能及其强化

　　内容摘要：本文针对公诉权法律监督职能存在的争议，借用刑事诉讼的双重结构理论，分析论证了公诉权法律监督职能的合理性；解析了司法实践中公诉权之法律监督职能弱化的表现，并有针对性地提出了强化的对策。
　　关键词：公诉权 法律监督职能 法律监督职能弱化 强化法律监督职能
　　
　　一、公诉权之法律监督职能的合理性
　　
　　我国宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关。“对刑事诉讼实行法律监督”是宪法和刑诉法赋予人民检察院的职权。然而，作为检察权最原始的内涵——在刑事诉讼中承担控诉职能的公诉权是否也具有法律监督职能是一个有争议的事实。
　　下文拟通过分析公诉权的行使在刑事诉讼中的地位和作用来解答公诉权之法律监督职能的合理性问题。借用龙宗智教授提出的刑事诉讼两重结构论(即三角结构和线性结构)来分别解析公诉权在两种诉讼结构中的地位和作用。
　　
　　(一)公诉权在线性结构中的地位和作用
　　按照刑事诉讼的一般模式，由警察站在控制犯罪的第一线，承担刑事案件的侦查或案发后的先期调查，然后由检察官介人，承担起诉或者进行侦查而后起诉的职能，然后将案件移交法院予以审判，因此无论是就刑事案件的工序流转还是就不同执法机关工作及权利行使的相继性而言，可以抽象出一种线性结构。
　　线性结构具有三个特征：一是警检法机关具有同质性和统一性。从根本和总体上看都是为了维护现存的统治秩序，共同遵循统一、协调的实体法规范和程序法规范。二是具有国家权力的主动性。侦控机关对犯罪嫌疑人采取强制措施，体现了国家权力的主动性和犯罪嫌疑人个人与国家的不平等关系。三是强调侦查和起诉在诉讼结构中的独立地位和保障审判质量的重要作用。审判的质量取决于侦查起诉提供的证据的质量。
　　在这样一种结构中，检察机关公诉权的行使位于“工序”的中间，向前承接侦查机关向后连接审判机关。不仅是为了惩治犯罪的目的，而且为了维护三机关共同遵循的法律的一致性，检察机关行使公诉权，代表国家指控犯罪，首先它需要用既定的、统一协调的法律规范来审查、检验侦查机关提供的“产品”；其次为了制约国家权力，使国家和犯罪嫌疑人个人之间的不平等关系受到合理的限制，在提起公诉过程中需要监督侦查环节权力行使的正当性和合理性，以保障人权，追求公正；再次为了保障审判环节的质量，在提起公诉时必须以清楚的案件事实和确实充分的证据来支持公诉的正确性，强调了行使公诉权对侦查提供的“案件成果”的筛选和过滤，体现了对审判环节的裁判人口的控制。
　　由此可见，线性结构的特征和其特有的工序流转要求公诉权的行使要对侦查机关的侦查成果实施监督检查。不仅监督侦查环节提供的案件事实和证据是否符合统一的法律规范，侦查环节提供的案件事实和证据是否达到向法院移送起诉的质量，而且监督侦查环节是否有不当行使权力和违法行使权力的行为。
　　
　　(二)公诉权在三角结构中的地位和作用
　　所谓的三角结构是指诉讼中，发生冲突的双方要求第三方解决他们的争执，在三方组合中，原告和被告形成一定的诉讼对抗，法官是居于其中、踞于其上的仲裁者，由此而形成的等腰三角形结构。在现代刑事诉讼中，控诉、辩护与审判为三种最基本的诉讼要素和诉讼功能，并成为刑事诉讼结构的基本支点。这一结构主要强调司法至上和审判中心论，诉、审分离，辩、诉对抗等原则均在于设立一种制度让代表不同利益的当事人都能直接接触有关争端的情况并可以提出自己的意见，并保证裁决者客观中立，不偏不倚，在兼听控辩双方辩论的基础上做出事实认定和争端处理的裁决。结构的宗旨是追求公理性“自然正义”。
　　而司法至上和审判中心论的特征正是有些学者认为公诉权不应该享有法律监督职能的根源所在。但是从法的发展历史来看，大陆法系是在各大学发展的基础上以罗马法的复兴为开始发展的。而普通法系的历史则是由法院和法官创造的，是法官创造法律、运用法律的历史。而我国虽然在司法改革中吸收借鉴了普通法系关于控辩平等、控辩对抗等的一些合理之处，但从法律传统上讲，我国更接近于大陆法系，从未存在过法官造法的土壤，法官更像一部按照既定立法操纵法律执行的精确机器，他的作用仅限于把事实同已有的法律条款联系起来，不能解释法律，更不能立法。我国的司法传统是以礼人法，先礼后法，法律只是一种治理国家的辅助手段。负责审理案件的是通过科举考试选拔出来的于法律一窍不通的行政官员。一切权力都源于皇权，皇帝才是裁判万事万物的“法官”。因此，我国不存在审判中心论或法官中心论的法律土壤和法律传统。
　　事实上，我国检察制度的产生首先源于列宁的法律监督思想。列宁认为，在一个法制和文明尚不发达、违法违纪现象普遍存在、地方影响严重的国家里，必须实行强有力的法律监督。为了防止法律监督权力的滥用，列宁设计了检察、审判、行政三种权力的制约关系。只赋予检察院程序法上的权力，而不赋予它处理实质问题的权力；检察院只有起诉权，对错误判决的抗诉权而没有撤诉权和改判权。检察长的责任是使任何行政机关的任何一次决定都不同法律抵触，使整个共和国对法律的理解绝对一致。列宁设计检察制度的前提(法制和文明尚不发达、违法违纪现象普遍存在、地方影响严重)在我国依然存在，它提醒我们只能加强而不是削弱法律监督。虽然列宁近乎理想的检察制度设计未能实现，但它说明了我国检察制度的诞生就是源于法律监督的需要。新中国成立以后，尽管检察机关的发展经历了许多的波折，并曾两次被裁撤中断10年之久，但关于检察机关是法律监督机关的总体思路却一直被牢固地树立并保留了下来。检察院在国家权力分配中的定位就是法律监督，其他职权或职能都是这一主要职能的派生，对检察机关权力的赋予和内部部门的设置无一不是围绕这一定位来进行的。“检察官的职责不单单在于刑事被告之追诉，并且也在于‘国家权力之双重控制’。检察官作为法律守护人，既要保护被告免于法官之擅断，也要保护其免于警察之恣意”。可见，检察机关的职责就是通过实施法律监督实现全社会的公平正义，公诉权的行使也是围绕这一目的。
　　在我国的控辩审三角结构中，公诉人承担控方角色，但公诉人不是与被告人相对应、相对立且地位平等的诉讼原告人，公诉人在刑事诉讼中承担着“客观性义务”，即应当不偏袒、公正地采取行动，特别是要全面地查清事实真相，不得单方面谋求证明被告人有罪。”’公诉人不是单纯地站在追诉者的立场，而是站在公正的立场，作为“护法者”来保证确实正确地实施法律。所以作为刑事诉讼参与者的公诉人一方面要承担客观性义务，不仅向审判机关提供被告人有罪、罪重的证据，而且要收集和提供被告人无罪和罪轻的证据。另一方面为了公平和正义，对法院审判活动中出现的违法行为和错误的裁判进行监督，保证法律的统一正确实施。公诉人通过参与刑事诉讼庭审过程，来支持业已提起的国家公诉，也作为检察机关参与刑事诉讼的代表，监督审判活动的全过程。
　　因此，从刑事诉讼的双重结构理论来分析，公诉权之法律监督职能不仅有其合理性而且有其必要性。
　　
　　二、公诉权之法律监督职能弱化的表现和原因
　　
　　基于上文所述公诉权之法律监督职能的合理性，检察机关应该充分发挥公诉权的这一职能，以实现公平正义的最高目的，但理论和实践似乎从来没有完美地结合在一起过，公诉权之法律监督职能在司法实践中作用的发挥也并不尽如人意。
　　
　　(一)公诉权之法律监督职能弱化的表现
　　公诉权的法律监督包括对公安机关的侦查监督和对法院的审判监督，这两方面监督职能的发挥均存在欠缺：
　　1．侦查监督难度大。一是对侦查人员的刑讯逼供行为监督困难较大。对被告人反映侦查机关有刑讯逼供行为的，被告人由于受到客观条件的制约，无法提供有力的证据，公诉部门在审查起诉案件时，因为没有更多的线索，无法查证，甚至让公安机关出具证明来“自证无罪”。二是对“另案处理”案件监督难。审查起诉阶段的另案处理主要指被告人在逃的情况，而对“在逃”是否确实，公诉环节很难起到有效的监督作用。我们曾经办理过一起故意杀人案，侦查机关的审查起诉意见书中表明其中一个共同犯罪嫌疑人“在逃”，事实上在案件移送审查起诉前的被通缉期间该犯因为销赃罪已经被羁押并被某区级法院判决了，而因为信息反馈的滞后，尚未起诉的故意杀人案件对该犯罪嫌疑人仍标明“在逃”。
　　2．审判监督存在盲点。一是在赃款赃物的处置、诉讼诈骗案件的处理等问题上，最高检和最高法两家的司法解释各行其是、互相矛盾，导致检法两家在执行中无所适从，更谈不上监督。二是刑事审判监督工作仅限于对公诉案件审判的监督，而对自诉案件的审判活动监督基本上没有开展。三是二审案件由于书面审理的比较多，客观上削弱了人民检察院对审判工作的监督。四是一些案件因为被告人上诉而进入二审的案件，一审支持公诉的检察机关往往对案件是否进入到二审程序，以及案件的二审判决或裁定书无从知晓，形成了监督死角。五是再审法院经常对抗诉案件裁定发回重审，而作为抗诉机关的检察院对发回重审后的结果难以掌握，更谈不上监督。另外现行法律对再审的期限没有限制，导致了虽然再审案件久拖不决，却没有监督的法律依据。
　　3．监督缺乏力度。现行制度在设计上，无论是对侦查机关的监督还是对审判机关的监督，公诉部门只能依法可以向有违法行为的机关发放“纠正违法行为通知书”、“检察建议”等不具有法律效力的文书，接受该文书的机关无论对提出的意见是接受还是不接受，检察机关都没有进一步的措施。比如，检察机关在刑事审判监督中发现人民法院有违法情况的多向法院提出纠正意见，但如果法院对纠正意见不接受或不予理睬时，检察机关毫无应对办法。抗诉权是检察机关的法律监督权中最重要的权力之一。但法院对于检察机关的抗诉可以“裁定驳回”。出现了审判权钳制监督权而不是监督权制约审判权的不正常现象。
　　
　　(二)公诉权之法律监督职能弱化的原因
　　1．理论指导欠缺。相对于公安机关的侦查权和法院的审判权，检察机关的法律监督权是争议最多的，从监督的概念到监督的范围无一不存在争议，目前尚没有一个占有权威性的通说地位的理论来解决争议的相关问题。现有的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，其研究难以达到一定的深度和广度。法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使得当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督行为缺乏有力的理论指导，实施起来“底气”不足。
　　2．定位不准。公诉权的行使包括控诉职能和法律监督职能，而实践中往往只重视控诉职能的发挥，把工作重心放在了提起公诉的质量上，而自觉不自觉地忽视了监督职能。即使检察机关内部也一直把法律监督职能与打击刑事犯罪职能相提并论，没有把法律监督放在突出、中心的位置上来，导致别的司法机关也漠视检察机关的法律监督职能，在法院的判决文书中都只写明“公诉机关是某某人民检察院”，无视检察机关的法律监督职能。
　　3．缺乏保障措施。权力的行使应有处罚权作保障，方显刚性。如行政管理权有行政处罚权作后盾，纪检监察机关的党纪政纪监督也有纪律处分权。但法律监督权却不具有这样的刚性，是一种“软权力”。只有揭露违法行为的权力，没有处罚权或处分权，既然违法行为没有随之而来的惩罚，那么监督的结果是合法还是违法就没有任何实际的意义了。这样不仅使被监督者觉得违不违法一个样，也使监督者觉得监督没有实效。
　　
　　三、公诉权之法律监督职能的强化
　　
　　充分发挥公诉权之法律监督职能，实现社会公平正义，不仅仅是公诉部门或者检察机关自身的事情，是一项复杂的系统工程。
　　
　　(一)完善立法，为强化法律监督提供法律依据
　　1．鉴于现实存在的检法冲突，建议全国人大统一司法解释权，或对两高在适用法律上发生较大分歧的问题，授权最高人民检察院可以提请全国人大常委会审议决定，以减少不必要的磨擦，确保司法活动的高度统一和公正。
　　2．通过立法尽快补充完善刑事诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权。
　　3．废除对抗诉案件可以发挥重审、指令再审的制度，明确规定由接受抗诉的法院直接审理和作出裁判，并对抗诉案件的再审期限做出明确规定，解决久拖不审的问题。
　　4．尽量细化与刑事诉讼监督相配套的有关操作细则。建议高检院尽快制订立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，以公、检、法、司名义联合发布，共同遵照执行，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。
　　
　　(二)改革现行司法体制，增强法律监督活力
　　1．改革检察机关的领导体制和财经体制，强化上级检察院对下级检察院的领导。为了有效防止地方保护主义以及行政对司法的干预，保障整个刑事司法体制持续高效运作，应改变现行检察机关的干部管理体制和经费保障体制。在干部管理制度方面，可将现行的地方党委管理为主改为检察机关管理为主，并逐步过渡到由检察系统按《检察官法》的规定实行垂直管理。在经费保障方面，将目前由地方政府负担地方检察机关的财政改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院根据实际需要，统一做出年度预算，计划单列，逐级下拨、分级管理，真正实现“吃皇粮”。
　　2．为了解决公诉部门在庭审中既是“运动员”又是“裁判员”的问题，检察机关内部应当实行公诉与监督分立，设立诉讼检察监督部门，配备专门的诉讼监督检察官。凡是检察机关派员出庭的案件，法庭应当在设置公诉入席位的同时设置法律监督席，突出法律监督的地位；履行法律监督职能的检察官，发现人民法院审理案件有违反法定程序、可能影响公正审理的，有权提出纠正意见，法院应当对此作出答复。
　　3．对人民法院第二审不公开审理的案件的法律监督。要求人民法院及时将不开庭的决定告知检察机关，并且赋予检察机关在其认为必要时，有权提出是否不开庭的意见。对自诉案件，人民法院应将审理情况及时报同级检察机关备案监督。另外要健全派员列席审委会制度，明确派员列席的范围和程序，加强对审判决策环节的法律监督。
　　
　　(三)正确履行法律监督职能
　　1．准确定位。检察机关的宪法定位就是法律监督。人民检察院的一切活动都必须围绕法律监督这一基本职能开展，公诉权的行使也不例外。在任何时候、任何情况下，都不能离开这个职能，或以别的什么工作冲淡法律监督职能。2．正确处理执行实体法监督与执行程序法监督的关系。由于我国的法律传统中有重实体轻程序的倾向，因此，在目前要强调对执行程序法的监督，违反了程序法，即使打击了犯罪，也不是公正执法；违反了程序法，全面正确执行实体法也就无法保障。在处理对执行实体法与程序法监督关系时要坚持并重原则，全面正确履行法律监督职能。3．正确处理司法机关之间工作上配合、制约与执法上的监督关系。要解决敢于监督和善于监督的关系。近年来，有些干警怕履行法律监督影响部门之间关系，损伤与兄弟部门之间的感情，怕对工作、对个人带来麻烦，造成公检法机关之间往往是“一团和气”，不讲原则，甚至以感情代替原则。由此出现了地方保护主义、部门保护主义、徇私枉法、违法办案等现象，影响了法律的公正、平等实施。
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