正视能力建设现状 走在能力建设前列

　　内容摘要：法律监督是检察机关的重要职能。法律监督能力是发挥法律监督作用的重要体现。正视目前法律监督能力的现状，须从整体能力和个体能力，核心能力和边缘能力，程序监督的弱化及体制建设的机制化等四个方面进行深刻的分析。由此可深入探明检察机关的法律监督能力的泡沫和深流。
　　关键词：能力建设 监督能力
　　从怎样的角度、用怎样的方法去考虑法律监督的能力建设?列宁曾经说过这样一段话：河水的流动就是泡沫在上面，深流在下面，然而就连泡沫也是本质的表现。那么，检察机关的法律监督能力的泡沫和深流究竟在何处?通过近一段时间的考察和调研，我试从以下四个方面对此问题作一浅显的分析与探讨
　　
　　一、整体能力的走偏和个体能力的走弱
　　
　　以能力主体作为划分对象可将其分为整体监督能力和个体监督能力两个方面。个体监督能力与执法观念、专业技能和职业素养有涉，是整体监督能力的铺垫与基础；整体监督能力则与权力定位、决策水平、保障机制、领导体制和外部环境密切相关。整体能力并非个体能力的简单堆砌和相加。因此，定位准确、良性互动，是加强能力建设的重要环节。以实际而论，这两个方面的能力建设并不乐观。
　　(一)检察权的定位不清。法律监督权的定位，相对于侦查权和审判权最具有不确定性，传统理论一直将检察权独立于司法权之外，而党的十五大又将检察机关归为司法机关，导致检察机关履行法律监督职能的发展方向和工作切入点始终无法确立。近几年司法体制改革，甚至有把检察制度边缘化的倾向。以争论最多的职务犯罪侦查权来说，检察机关是否能够继续拥有暨履行职务犯罪侦查权在理论上并未盖棺定论，在实践中基层检察机关或者过于追求激进和轰动效应，或者犹豫不决、徘徊观望。此外，这种地位的不确定还导致检察人员个体地位的不稳定，在工作中的向心力降低，荣誉感缺乏，持续提升自我的责任感和自发动力缺少。
　　(二)领导关系张力不大。我国宪法规定的检察机关双重领导体制的初衷是给予检察机关对抗外部环境的更大的均衡张力。但在目前的实践中，上下级检察机关之间的领导关系却因之而相当脆弱，当地的相关乃至无关部门及其人员经常可以成为检察业务工作的“决策者”，下级检察院常常为接受地方的意见，而不能接受上级检察院的领导，甚至导致错案的发生。究其原因，主要是上级检察机关的领导缺乏人、财、物的实际控制。使得本应能够加强对外监督力的双重领导体制在实际上受到削弱。
　　(三)监督主体素质不高。中共中央政治局委员、原中共浙江省委书记张德江曾经说过检察机关在政法系统中是“弱势群体”。这实际上并不简单表现在后勤保障上，其他方面还表现在：一是文化基础上的弱势。近两年来，检察机关新进人员大都为法律专业本科毕业，理当具有相当的法律知识功底和思维能力。但从实际情况看，相当一部分新录用的检察人员系毕业于扩招之后，且非法律专科院校毕业生，法律基础知识有余而思考和思辨能力不足。在办案中的思维方式、实践能力与法院审判人员、律师仍有一定差距。二是法律知识结构上的弱势。检察人员长期从事刑事诉讼工作，造成思维模式的单一化，对案件的分析往往拘囿于刑法理论和条文，很少从民法、商法、经济法的角度考虑问题。三是技术手段运用能力的弱势。随着科技的发展，侦查技术手段也发生了翻天覆地的变化，“科技强检”的口号体现了检察工作发展的方向。但是一方面我们大量争取经费，另一方面却不明确投入方向；一方面要加强网络建设，要求实现与有关方面的联网，力争信息和资源共享，另一方面却连公安一年究竟立了多少刑事、治安案件也不清楚。
　　(四)监督泛化普遍存在。市场经济发展以来，随着原有的计划经济体制的瓦解及社会真空区域的出现，各权力部门都在不同程度地扩张自己，检察机关在实际工作中也在谋求扩大监督范围。但法律赋予的方法和手段有限，致使某些领域的监督泛化。都想监督，都监督不到位，最终导致无法树立监督的权威。如当前开展的职务犯罪预防工作，声势很大，但与检察监督权的性质难以吻合。尤其是一些专业性很强的行政管理部门，几乎无法开展深入有效的预防工作，只能停留在上法制课、开展警示教育等层面，从根本上说，也很难起到预防犯罪的作用。
　　(五)服务大局能力不够。把握大局存在一些偏差：一是把“讲政治、讲大局”作为空泛的口号。“讲大局”是对国家各个时期方针、政策的具体贯彻，大局集中而突出地反映党和国家在不同历史时期和背景条件下巩固政权、整合社会、谋求发展的执政思想和行动。但一些地方却空喊大局口号，籍以导向或者涵盖自身的不正确履行职责的行为。二是把服务大局作为不按规则“出牌”的理由。一些地方和部门人为地将局部利益和部门利益凌驾于整体利益之上，为其采取“特殊手段”提供理由，破坏了国家法制的统一正确实施。三是把服务大局与坚持诉讼规律对立起来。一讲大局就是政法几家配合，使本来就弱势的当事人更加处于缺乏救济和保护的地位。
　　如何使法律监督的整体能力和个体能力协调发展，我认为要注意以下几方面的问题：
　　(一)要树立检察机关监督权威。我国宪法将检察机关定位为国家的法律监督机关，按照现代政治哲学的基本原则，监督作为一种预防公共权力机构违反法律和侵犯权利的方式，具有自上而下的单一性质，而不具有制约和平衡所具有的平行性和交互性。但在司法实践中，被监督部门主动接受监督的意识还相当淡漠。被动、不情愿甚至不屑于接受监督已成为一种约定俗成的法律监督格局，有关部门更多的是愿意接受一个相互制约的法律关系和分工负责的法律规定。
　　(二)要不断提高检察官的法律水平和护法意识。法律监督工作要求检察官不仅要熟悉法律，掌握法律规范的立法原意和基本精神，还要善于发现法律运行过程中存在的问题。法律监督者不仅要具备执法者的法律素养，还要掌握执法者一定时空条件下容易出现问题的环节，也就是法律监督机制要求监督者比被监督者具备更高的执法水平。这样，才能维持法律监督机制的动态平衡。列宁说，检察机关是国家政权的眼睛，就是指检察机关的护法职能，要求检察机关当好宪兵。
　　(三)要注重监督的实效。监督实效主要体现在两个方面：其一，要通过数量说明监督的重要性。没有规矩不成方圆，没有规模也不成方圆。毛泽东说，对情况和问题一定要注意到它们的数量方面，要有基本的数量分析。离开了数量就没有重要性可言。其二，要通过质量说明监督的有效性。有效性说明方向性，毛泽东常讲的一个指头和九个指头的关系，说得就是一种方向。所以，在履行检察职能的过程中，不仅要看立案多少，还要看大要案比例，不仅要看起诉多少，还要看法院有罪判决多少；在监督纠正违法行为中，不仅要看提出了多少纠正意见，还要看被采纳了多少，纠正了多少；在抗诉工作中，不仅要看抗诉多少，还要看改判多少。
　　(四)对监督能力暂时难以触及的领域，应强调检察监督权的谦抑。过分地追求监督范围的扩大，实际上是监督权在主观上的膨胀，其最终结果只能是监督权的泛化。当前应当通过强调检察监督权的谦抑，以退为进地加强监督能力。一方面通过“一院一品”的精品战略，结合当地实际，每个院都拿出自己的拳头监督产品，在一个扎实的基点上建立检察机关的监督权威；另一方面致力于培养个性化、专业化的人才，树立各个监督领域的标杆性人才。对一些无可监督，或监督效果难以体现的领域，应及时止步收缩监督力量。
　　
　　二、核心能力的边缘化和边缘能力的核心化
　　
　　“核心能力”一词最早是在1990年由两位管理科学家普拉哈德和哈迈尔在《哈佛商业评论》上提出的，指企业为客户提供的特殊价值、附加价值，这种价值因其它企业很难替代和模仿而形成企业的竞争能力。核心能力说的产生代表了一种企业发展的观点：企业的发展由自身所拥有的与众不同的资源决定，企业需要围绕这些资源构建自己的能力体系，以实现自己的竞争优势。如果没有建立起适应市场的“核心能力”，将导致因丧失竞争力而被淘汰。
　　检察机关的核心监督能力是指实际履行监督职责的能力。包括公诉能力、职务犯罪的侦查能力、侦查监督能力等等。同时，与核心能力相对应，监督能力还包含具有相关辅助性质的边缘能力，诸如后勤保障力、技术支持力等等。从核心能力与边缘能力的相互关系看，核心能力应处于主导地位，带动边缘能力的提高；边缘能力则应当遵循核心能力的发展轨迹，发挥基础承托作用。但在检察实践中，核心能力和边缘能力的错位现象相当严重，表现在：
　　(一)核心能力边缘化。作为检察机关专有的职务犯罪侦查、侦查活动监督、刑事审判监督等核心能力，既没有随着检察职能的强化而加强，也没有在司法机关树立起足够的权威。相反，有的能力出现退化，有的能力受到萎缩和质疑，有的能力基础有所动摇。一是公诉能力进行性退化。受制于一些欠科学的考核手段及指标，公诉权行使中积极性、主动性受到严重的挑战，有的地方公诉部门唯法院乃至个别法官对案件的认识与判断为标准，零无罪判决的考核就像“紧箍咒”，使积极公诉要求和能力丧失殆尽。如某地对一起当事人刑罚已执行完毕的案件，因法院意欲改判无罪，再加上受零无罪考核指标的影响，在启动了一系列所谓的程序后，检察机关最后撤回起诉改作存疑不诉处理。二是职务犯罪侦查权能萎缩。由于受侦查手段的限制，侦破案件的能力下降，依法独立办案至今没有走出一条切实可行的道路。摸了三五年的石头还是过不了河。对国家机关工作人员的职务违法犯罪行为监督力度萎缩。三是核心部门能力的基础有所动摇。人才是能力建设的第一资源，但在各内设机构的人员配备上，存在主要业务部门骨干力量不稳定，边缘部门的要求高，核心部门的要求低，造成人员逆向流动甚至人才流失，使核心部门的基础动摇。
　　(二)边缘能力核心化。作为本应围绕法律监督核心能力发挥作用的边缘能力却由于种种原因而核心化，成为各级检察长的“中心工作”。如检察工作中的经费保障、干警福利待遇、基础设施建设等，不仅成为衡量检察长领导水平的标尺，甚至在某种程度上超越了检察业务能力，上升为考核工作业绩和领导能力的最高标准。当前，为数不少的地方行政领导似乎也能成为一位非常称职的检察长。
　　根据核心能力与边缘能力的理论，核心能力与边缘能力是一个相互作用的结合体，核心能力决定边缘能力的发展方向和重点，边缘能力的水平制约着核心能力的提高。检察机关要改进二者关系：一是要牢固树立以办案为中心的理念，以核心能力的提高带动边缘能力的提升。高检院在全国基层院建设工作会议上曾提出了以办案工作为中心，将办案工作摆到整个检察机关的突出位置的要求。办案工作能力是检察机关法律监督的核心能力，其他各项工作都是为办案工作服务，都是更好地为履行法律监督职责创造条件，提供支持和保障。二是边缘能力的提升应以核心能力的需求和发展为指向，并由国家财政全力支撑。如在经费保障上，要实行检察经费的国家预算和保障制度。可考虑由中央财政负责，单独列支，切实保障检察机关的执法活动不为经费所困。在目前的分级财政体制下，可以采取“中央保办案，地方保吃饭”的办法。三是纠正核心能力和边缘能力的错位，实行向核心部门倾斜的各项政策。不论干部的提拔、人员的配备、还是后勤的保障等方面应使业务人才各就各位。
　　
　　三、程序监督的弱化动摇了实体合法的根基
　　
　　注重实体公正，监督实体违法，历来被认为是法律监督工作的重头戏，由此而导致了忽视程序独立价值的情形时有发生：一是表现在直接受理的职务犯罪侦查工作中，认为只要案件没搞错，就是依法办案，不惜在技术上“擦边踩线”，以致最终在制度上动摇了整个国家法治的根基。二是表现在公诉工作中，提讯犯罪嫌疑人不到位、走过场、流于形式。如某地受理了一起盗窃案，但在提讯时却对与其同名的抢劫犯制作了讯问笔录，公诉部门的承办人由于对讯问对象的基本情况调查核实不到位，指名问供，将原本犯有抢劫罪的嫌疑人，张冠李戴上了与其同名的盗窃犯的犯罪事实。抢劫嫌疑人自然避重就轻，导致了后来法庭审理出现同样的情况。该案的破绽直至在送达判决书时才露出马脚。因为没有开庭审理的盗窃犯拿到了盖有国徽大印的判决书。三是表现在诉讼监督过程中，不论是立法上还是实践中都把抗诉的理由着眼于实体错误，程序严重违法的，只要不影响实体裁判都不属于“确有错误”。比如，高检院2001年在制定《关于刑事抗诉工作的若干规定》时，提出“人民法院审判活动违反法定诉讼程序，但是未达到严重程度，不足以影响公正裁判，一般不宜提出抗诉”。何谓不影响公正裁判，所谓公正的裁判自然包含了实体公正和程序公正，违反程序的裁判本身就是一种不公正的表现。这一规定的出台表明高检院在纠正程序违法行为的态度中仍带有浓厚的重实体轻程序的色彩。
　　要做到程序监督能力和实体监督能力的同步提升，应当做到：
　　(一)明确程序法是法的人权保障机能的基本载体。在刑事诉讼中，司法机关代表国家行使司法权，由于国家垄断着司法资源，因而十分强大。而被指控为犯罪人的被告，在庞大的国家司法机器面前是微乎其微的。正是正当的法律程序，赋予被告人以各种诉讼权利，使之得以在刑事诉讼中与作为国家公诉人的控方形成法律的抗辩关系。因此，重视程序的独立价值的真谛在于保护被告人的合法权益，真正使刑事法律不仅成为自由公民的大宪章，同时也成为犯罪人的大宪章。
　　(二)以程序是否合法作为衡量案件质量的重要标准。要建立错案责任追究制，明确将违反法定诉讼程序造成错误处理的作为错案的范围，对刑讯逼供或者使用暴力违法对涉案财产采取查封、扣押、冻结的，要依法追究行为人的违法责任。
　　(三)加强对程序违法活动的监督。加强对程序违法的监督既是世界刑事法发展趋势的需要，更是提升法律监督能力的体现。当前，应当从三方面着手来加强对审判活动中违反诉讼程序行为的监督：一是有否违反法定审理和送达期限的；二是有否剥夺或限制当事人的法定诉讼权利的；三是对有关程序问题所作的决定是否违反法律规定的。只要有这些程序违法行为，不论对实体有否影响及影响程度如何，检察机关都应当大胆提出抗诉，切实予以纠正，以充分发挥程序法的独立价值作用。
　　
　　四、体制建设的机制化和机制建设的体制化
　　
　　体制的改变是结构的变革，机制的运行是关系的变革。检察机关各项工作机制都是建立在监督体制的基础之上，并最终决定于相关的司法体制。但当前法律监督的内在格局却矛盾重重，问题百出，从根本上影响了法律监督的效果。
　　(一)目标考核要素设定不利于提高法律监督能力。近几年来，上级院对基层院的考核力度不断加大，由于现有的考核制度行政色彩较浓，一些负面的影响逐渐显现，不同业务线的考核制度在科学性、客观性、合理性上差别较大。这使许多业务部门在工作中首先考虑的是怎样完成考核制度所要求的硬指标，对监督的整体要求系统考虑较少，甚至为了考核而削弱监督的力度。较为典型的如对无罪案件的考核要求，直接影响了对法院审判活动的监督力度。
　　(二)陈旧的机制依然运作。检察工作陈旧机制的运作直接制约了法律监督能力的提升。如在侦查工作机制上，大多还是停留在各自为政，孤军作战和“一支笔、一张嘴”的办案模式上，而以快速反应侦查信息，统一调配侦查力量，加强区域侦查协作为重点的侦查一体化机制作用发挥不充分；在公诉工作机制上，处科长、主管检察长、检察长审批案件是一种典型的上命下从的以行政性关系为特点的办案责任制。虽然近几年相继出台了主诉、主办、主侦检察官办案责任制，但由于缺乏充分的法律依据，存在权力不明确、责任不清楚、利益跟不上等一系列问题，机制陈旧的状况未有根本改观。
　　(三)体制建设机制化。由于立法对法律监督体制设计的不到位，在总体赋予检察机关法律监督权限的前提下，体制层面没有配备具体的监督措施。在实践中，检察机关在无力改变体制设计的情况下，希望通过各项机制的建设改变被动局面，如在职务犯罪案件侦查中设立了人民监督员制度和初查制度，在侦查监督工作中设置了提前介入制度，在民事行政检察工作中设置了调取卷宗审查制度，在公诉工作中建立了主诉检察官办案责任制和量刑建议制度等等，虽然在个别地方个别案件中发挥了积极作用，但这种体制建设机制化问题，终究由于缺乏体制层面的坚实基础而显得力不从心。
　　要提高法律监督能力必须从完善检察体制人手，具体包括以下几方面内容：
　　(一)改革领导体制，落实宪法规定的检察机关的领导关系。按照宪法的规定，检察机关应当实行上下级之间的直接领导关系，即上级院领导下级院的工作。要落实宪法的规定，有必要改变目前检察机关的“条块结合，以块为主”的领导和管理体制，逐步实行检察一体化，建立全国统一的具有强大的抗干扰机制的检察领导和管理体制，以确保检察机关依法独立、公正、高效行使检察权。我认为，考虑到我国国情，可先将检察机关的领导体制，改变为“条块结合，以条为主”的体制，实行省级以下检察机关直接领导。加强检察机关上下级的领导，既是构建和谐社会的重要举措，同时也是落实宪法规定的必然要求。
　　(二)改革检察财政管理机制。保证司法机关足够的经费和物质条件，是司法独立原则的重要内容。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，中央司法机关和地方各级司法机关的经费，分别列支于与其级别相应的中央或地方政府的财政。这势必会使得一些司法机关在办理涉及经济利益的案件时，受利益驱动，而偏袒本地一方，或者以罚代刑，导致司法不公。我认为，在我国，司法经费的来源应全部由中央财政负担，由全国人民代表大会及其常委会决定审判机关和检察机关的年度经费。把司法经费作为专项财政支出在国家预算中单列，以便纳入国家财政支出的总体框架中加以考虑，改变由地方财政支出的局面。
　　(三)进一步修改完善相关法律制度，增强检察机关法律监督的刚性。要明确规定检察机关监督工作的程序和监督的法律后果，增强可操作性，提高监督的刚性。如明确规定公安机关和法院对检察机关提出的监督意见必须在规定的时限内给予答复及不予答复的法律后果，明确规定检察机关对民事行政诉讼监督的程序，明确规定检察机关对政府依法行政工作的监督程序等。要规范和协调“两高”的司法解释工作，在立法上明确规定刑事司法的解释必须由“两高”联合发布，避免司法解释“撞车”。
　　责任编辑：苗