独立行使检察权与党的领导的关系

　　检察权的独立行使
　　[编者按]　检察权在检察实践中如何运作?下面的两篇“专题研讨”的文章，从不同的角度入手，分析了独立行使检察权不仅是检察工作中的一项重要法制原则，也是实现司法公正的必要手段。在依法独立行使检察权的同时，还需加强党的领导。
　　内容摘要：在中国现行的政治体制下，要正确认识和处理好依法独立行使检察权与党的领导关系。依法独立行使检察权，是实现司法公正、建设法治国家的必然要求；坚持党的领导是正确行使检察权，保证法律沿着法治的轨道正确实践的基本保障。
　　关键词：检察权 领导 关系
　　依法独立行使检察权，是实现司法公正、建设法治国家的必然要求；坚持党的领导是正确行使检察权，保证法律沿着法治的轨道正确实施的基本保障。笔者认为：在中国现行的政治体制下，要正确认识和处理好依法独立行使检察权与党的领导的关系，应当坚定一个信念，澄清两个是非，解决好三个问题。
　　
　　一、坚定一个信念，把握好一个方向
　　
　　坚定一个信念就是：必须坚持党对检察工作的领导，这是一个方向问题。在我国，中国共产党是中国人民的领导核心，任何工作都离不开党的领导，党的领导地位不仅是党在长期的革命斗争和社会主义建设中自然形成的，而且也是宪法所确立的，这是一个带有政治性、方向性的原则问题。任何时候都要坚定党对检察工作领导，这个信念不能动摇，检察工作偏离党的领导势必误入歧途，偏离正确的方向。党对检察工作的领导，最重要的是保证法律的实施。国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。党对检察工作的领导主要是在政治、思想、组织方面的领导，党通过执政来掌控政权，通过立法将其路线、纲领、方针、政策等主张外化成法律，通过司法来维护和监督法律的遵守情况，而检察机关坚定不移地贯彻执行党的方针、政策，紧紧围绕党和国家的中心工作，服从、服务于国家经济和政治的大局，不折不扣地执行国家的法律，通过行使法律赋予的检察权，切实保证法律监督职能的实现，这本身就是坚持了党的领导。尽管党的领导和依法独立行使检察权在具体内容上不完全相同，但二者都涵盖在国家的政治制度范畴之下。在我国，由于二者在指导思想、奋斗目标、宪政基础和衡量的尺度等方面都有着根本上的一致和相同之处，所以应当将二者紧密地联系起来，作为一个整体看待。坚持党的领导就必然要依法独立行使检察权，依法独立行使检察权就离不开党的领导，二者之间在理论上和价值目标没有任何冲突。
　　
　　(一)二者的指导思想是一致的
　　马克思列宁主义理论指出：无产阶级专政，就是无产阶级对其它一切劳动人民的全面领导。它既要领导受剥削和受压迫的劳动者推翻旧制度，创建新制度，又要领导广大人民巩固和建设这个新型社会，这一新型社会的创建完全是在马克思、列宁等无产阶级思想家和革命家的理论思想指导下所完成的，共产党是无产阶级专政体系中的主要领导力量，列宁在《修改党纲的材料》等文献中都提到：“人民代表苏维埃是替代议会制的机构，它既是‘立法机关，又是执法机关。’”列宁还强调：法制必须在俄国，甚至全苏维埃共和国联邦统一。他认为，如果没有一个能够迫使人们遵守法律的机关，权力就等于零。这个机关就是检察机关，它是维护法制统一的专门机关。他指出：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题没有表决权。检察机关惟一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”列宁认为：“检察长的责任是使任何地方政权的任何决定都与法律不发生抵触。”因此，可以说：列宁的“一般监督”思想是社会主义检察制度创立的重要思想渊源。恩格斯曾经说过，“所有通过革命取得政权的政党或阶级，就其本性来说，都要求由革命创造的新的法制基础得到绝对承认，并被奉为神圣。”马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的伟大理论不仅指导着我国无产阶级政权的取得和巩固，而且，也指导着我国社会主义检察事业的创立、发展和恢复，二者的理论来源有着重合之处。
　　
　　(二)二者的奋斗目标是相同的
　　党在社会主义初级阶段的任务是领导全国各族人民建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。其途径是通过建立社会主义市场经济体制，强化依法治国等改革措施来推进。检察机关依法独立行使检察权从运作特征上看是以法律监督为主线，通过监督法律的统一、正确实施，促使社会经济的运行。但从目标上看，是为社会主义市场经济服务的，是通过对违法行为的制裁，达到保障和促进经济和社会协调、平衡、有序的发展的目的，从而为实现党的建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的基本目标服务。所以，检察机关依法独立行使检察权与党的基本目标也是统一的。
　　
　　(三)二者的宪政基础是相同的
　　我们知道宪法是阶级力量对比关系的反映，我国宪法确立了中华人民共和国实行人民民主专政的政体和人民代表大会制的国体，所有的权力集中于人民。中国共产党作为广大人民根本利益的忠实代表，成为建设中国特色社会主义事业的领导核心，其领导地位是不能动摇的。宪法以法律的最高形式规定了国家的根本制度和根本任务，确立了各政党、各社会团体、各企事业组织，一切国家机关和武装力量都必须在宪法的约束下活动，维护宪法的尊严，保证宪法的实施。我国《宪法》、《检察官法》和《人民检察院组织法》中明确规定检察机关是国家法律监督机关，其依法独立行使检察权所依据的便是代表全体人民利益和意志的宪法和法律，宪法和法律是党主导政治过程的结果，是党的意志上升为国家意志的最高形式。而检察机关运用法律赋予的职权独立进行法律监督活动，则是将党对全体人民的最基本的法制化的要求强制地推行于社会生活的过程，是实现这种意志的权威性的过程。在此前提下，检察机关依法行使职权，监督法律在社会生活中贯彻实施的情况，实质上就是一个表达党的领导的过程。司法机关越能尊重宪法和法律，也就越符合我们党的意志和利益。党与检察机关同处于这一集中体现人民利益和阶级共同利益的产物(宪法和法律)的约束之下活动。
　　
　　(四)二者都必须接受人民群众的监督
　　在政治学意义上，“‘领导’无非是政党对国家和社会实施控制的特有形式”，领导的内涵要远远大于检察权的内涵，但是任何公共权利的运作都离不开其实施的主体和施权对象——公众，公众对其施权的反映即民意，是统治者维持其统治的基础、推行贯彻其主义的条件、衡量其政绩的标尺，自觉地接受人民大众的监督不但反映在我党“从群众中来，到群众中去”的工作路线上，而且也在检察工作中得到了体现和坚持。检务公开、人民监督员制度等就是其体现。新时期胡锦涛总书记提出的“立党为公、执政为民”的思想，落实在我们检察事业中，就是：“立检为公，执法为民”的检察事业宗旨。我党执政地位的获得和维持离不开人民大众支持和信仰，党虽不能强迫人民群众接受它的主张、纲领、价值和目标，但却依赖人民群众对其宗旨、方针的了解、追随、支持和认同；我国检察机关职权的来源也是人民制定的法律的授权，法律对检察机关的机构设置和人员任免都作了规定，检察机关的工作必须接受民众选出的代表们组成的人大的监督，因此人民对二者的评价和认同都是衡量二者工作好坏的尺度。自觉接受人民群众的监督是二者在其外在表现上共同的特点和不变的内涵。
　　在中国，只有检察权依法独立行使的程度越高，司法公正的可能性也就越高，只有坚持依法独立行使检察权才能实现党的十六大提出的社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平正义的根本要求；只有始终坚定不移地坚持和维护党的领导，检察工作才能在改革开放和现代化建设事业快速推进的局势面前，在国际风云变幻的世界共产主义运动的低潮时期，不迷失前进的方向，不扭曲改革的目标，才能最终实现检察权的公平、公正行使。坚持党的领导离开了依法行使检察权，党对检察工作的领导，就成了空中楼阁，水中月，镜中花；依法行使检察权离开了党的领导，独立行使检察权就成了无本之木，无源之水。
　　
　　二、澄清两个是非，树立“两个相对”的观念
　　
　　由于我国长期的封建统治历史，多年的政策治国实践以及苏共的集权制司法体制的影响，在我们党的历史和国家发展史上，法治的思想经历了一个从政策法制到党治人治再到依法治国的过程，因此，在一些人的观念中，还存在着这样的疑虑和困惑：强调依法独立行使检察权是否就意味着可以不听党委的意见?强调党的领导是否就意味着检察机关办理每一个案件都要听党委的?回答这个问题，笔者认为：应当树立“两个相对”的观念，即：地方党委对检察机关的领导是相对的；而检察机关依法独立行使检察权也是相对的。
　　理解第一个相对，我们可以从两个方面来考察：一是无产阶级革命领袖马克思、列宁、毛泽东等早已作过多次论述的民主集中制的组织原则告诉我们：党组织开展党内活动的形式是民主基础上的集中，集中指导下的民主，领导个人的意愿也只是党委成员的意见之一，应当以少数服从多数的原则作决议，而不应是专断、专权操控下的民主和领导者个人意志的集中表达。民主集中制应是民主过程后的集中，而不应是集权和专断的体制下图具其表的民主，因而不能以党内职务的高低替换党的意志形成的程序。党委制≠书记一人说了算，也更不等于行政首长负责制，党的领导是政治上、思想上、方针政策和路线上的领导，是组织上的领导，不是党委插手地方事务，不是对司法和行政的直接领导，不是对依法独立行使检察权的反对，而是对依法独立行使检察权的支持和保障。党委对检察工作的领导不应当体现在对具体案件决策的影响上，而应当从坚持党的领导与依法独立行使检察权的统一性上理解这个问题，以全党的政策、全国的法律来衡量检察权行使的合法性，保障依法行使检察权的独立性。1962年，刘少奇同志对人民法院、人民检察院独立行使职权的含义作了最好的说明：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。”“检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人。”“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个?在这种情况下，应该服从法律、服从中央的政策。”这些都是相对领导的有力论据。第二，从我国检察机关存废兴衰的历史看，林彪、江青反革命集团为实现其封建法西斯“全面专政”的需要，在文化大革命时期，“彻底砸烂公、检、法”的事实，从反面说明了加强检察工作的独立性对克服领导思想中的“人治”依赖，权威依赖是多么的重要和必要。回顾建国以来的法制进程，法制建设的一切成就都是在党的领导下取得的。与此同时，党政机关和党员领导干部违反法律、破坏司法独立的情况自建国以来就一直存在，而且是党的某些决策失误直接导致了文革全面摧毁法制的后果。因此，必须树立地方党委对检察机关的领导不是绝对的，而是相对的观念。
　　另一方面，检察权的“独立”行使也是相对的。这种“相对”首先来源于我国的宪法和法律。我国宪法和法律只肯定了检察机关相对于行政机关、社会团体和个人的独立性，却不包括对执政党的独立。因为共产党在国家政治生活和政权组织中的领导地位在宪法中得以确认，它不再是一个普通的社会团体或仅仅等同于政府机关，而是唯一合法有效的处于领导地位的执政党，检察机关在思想路线上、队伍的组织建设上都必须听命于执政党的领导。因而检察权的独立行使也不能撇开执政党的领导而独立。我国宪法肯定了人民代表大会及其常委会对检察机关的监督以及上级检察机关对下级检察机关的领导关系，从存在的法律形式上看，党委领导不同于上级检察机关的领导，它是非明示，同时从领导的性质上看，党委对检察机关的工作从政治、思想、组织、方向上给予着重要的指导和监督。在我国依法治国的进程中，必须保障中国共产党始终发挥“总揽全局，协调各方”的领导核心作用，而同级党委的领导也有助于检察机关排除各种干扰，改善执法环境，维护司法公正。这说明检察机关的独立是有限的独立和技术性独立。党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。党必须加强对检察人员进行马克思主义教育，用党的思想和路线统一检察人员的认识，保证检察人员公正廉明地执行法律；检察机关在执行党的方针、政策过程中，要经常地和定期地向党委汇报工作情况，接受党的检查、监督，对于重大的和疑难的问题要随时请示汇报。
　　检察机关要履行好法律赋予的检察职权，必须做到“依法”和“独立”一体兼顾，失去“独立”地位，便不敢大胆地行使职权，做不到“依法”行使职权，便丧失了其独立地位和存在的价值。作为政治体制元素中的重要的、专门的、法定的监督主体，“依法”和“独立”二者缺一不可。我们既反对把党的领导理解成为党的各级组织事无巨细地干涉检察职权范围内的具体事务，也反对排斥和对立党的领导谈检察权的独立行使，既要排除地方党组织对检察独立的干扰，也要强化党的领导和人大对检察机关依法行使职权的监督。综上所述，树立“两个相对”的观念是澄清两个是非，解决党委领导和检察机关依法独立行使检察权问题的关键。
　　
　　三、解决好现实中的三个问题，确立“三个有利于”的标准
　　
　　笔者认为，现行党的领导体制下实现检察权的独立行使，有三个现实问题亟待解决，这三个问题是：一是检察机关是否需要“两个婆婆”来管，即当地党委还是上级检察院，到底谁管合适；二是“三长”宜不宜兼任政法委书记，党委对分管的政法工作究竟应该如何领导，怎样领导，领导的范围到底有多大的问题；三是检察长是一个“纯”官位，还是一个法律职务?
　　
　　(一)判断现行的检察机关的领导体制是否需要改革要以是否有利于检察权的独立行使为标准
　　现行的检察领导体制，是“条块结合，以块为主”的领导体制，也即一重领导一重监督的领导体制。这种双重领导体制在过去计划经济年代作为党中央直接管理政法工作的一种方法，强调的是当地党委对检察工作的领导是“块块为主”，使上级检察机关“协管”不力，“管人”与“治事”相脱节，造成地方保护主义的现象在许多地方长期存在、难以消除的局面。这种领导体制在现今市场经济条件下已经明显地阻碍了法治社会的进程。经济的发展需要统一的市场，各类主体需要平等的保护，职务犯罪需要有效的打击，而人、财、物以地方管理为主的体制容易导致检察权的地方化，不利于检察机关全国范围内实行统一的法律监督。上级检察院对下级检察院的领导也因没有具体的组织保障而往往流于形式。虽然宪法上规定人民代表大会才是选举和罢免法院院长、检察院检察长的法定权力机关，但是因为党章的规定和长期实践中形成的作法，各级地方检察院的组成人员实际上由同级党委(组织部门)内定，通过同级人大履行一下选举或任免手续而已，要想违抗地方党委的意见而独立行使检察权是十分困难的。实践中还存在着相当多地方的司法机关、政法部门，或明或暗、程度不同地沿袭存在着所谓案件请示汇报制度、党政干部个案批示、以及上级领导召集由公、检、法三长参加的案件协调等惯例和制度，显然，现行的当地党委给检察机关作婆婆的管理体制，已经无法适应现代社会对检察工作的要求，与法制的统一要求相背离。对这种不利于检察机关独立行使职权的领导体制，笔者认为，必须加以改革。为此，笔者建议应将检察机关人事管理权限交给上级检察机关，由上级检察机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，地方党委也可以向上级检察机关建议人选，或者协助上级检察机关进行考察，但是最终确定人选的权力应当由上级检察机关党组来决定。
　　(二)政法委书记一职的设置和选任，应当以是否有利于公平正义原则的实现为标准
　　回答第一个问题，我们先看实践中“三长”兼任政法委书记的情况对政法工作是利大还是弊大。县以上地方党委都设有党内的政法委员会。就全国各级政法机关而言，政法委书记大都由党委常委、副书记担任。我们可将它称之为专职的政法委书记。但也，确有为数不少单位的政法委书记是由“三长”即公安局局长、检察院检察长、法院院长担任(公安局长为多数)，我们可将它称之为非专职的政法委书记。政法委书记的设置，是党为加强对政法工作的直接领导而设立的专门机构，这是过去特定的历史年代党政不分、党的一元化领导体制下的产物。如果公安局长和法院院长担任政法委书记，那么，检察机关如何开展侦查、审判监督?检察机关作为法律监督机关，检察长担任政法委书记无论理论上还是实践上都难以实现检察权的依法独立行使。“三长”担任政法委书记，在执法过程中无论多么公正，在政法干警和百姓看来也难免有偏袒之嫌。例如，公安局长任政法委书记，当遇到属于公安机关应当立案管辖却不立案管辖的情况时，当遇到群众不服公安行政机关行政执法而引起的上访、申诉时；当遇到检察机关要求公安立案而公安机关拒不立案时；当遇到公安干警在执法过程中刑讯逼供、违法办案时，如果公安局长身兼政法委书记，那么由他来主持、协调、处理和自己有直接利害关系的政法事件，又怎能取得当事人的信服呢?由“三长”担任政法委书记，当某项工作的开展对本机关有利时，担任政法委书记的“三长”就以“运动员”的身份出现，积极主动地介入并实施某项执法行为；反之，当某项执法活动对本机关不利时，或三机关发生分歧或矛盾时，担任政法委书记的“三长”，就会以党委赋予的非法律职务政法委书记的身份即“裁判员”的身份出现，拖延甚至阻碍某项司法活动的进行。以这种“运动员”兼任“裁判员”的身份来执行国家的法律和党的政策，不仅直接违背了《刑事诉讼法》第7条规定的公、检、法三机关分工负责、相互配合、相互制约的刑事诉讼基本原则，而且也是党的执政与司法不分，行政干预司法的表现。“三长”兼任政法委书记，已经在社会上产生了许多的负面效应，不仅不符合最基本的程序正义的原则，而且也违背公平、公正的法律的要义，必然制约法治的实现。因此，笔者认为，在保留政法委领导存在的前提下，在书记代表委员集中行使权利的党内领导方式不变的前题下，政法委书记一职的选任，应当以是否有利于社会公平正义的实现为标准，坚决改变“三长”兼任政法委书记的现象。
　　
　　(三)推选和提拔检察长，应当以是否有利于检察队伍的专业化建设和能力素质的提高为标准
　　在我国一些地方常有这样的现象，由本级党委组织部门内定，向本级人大推荐，本级人大和人大常委会只履行一下选举或者任免的程序，就将党政领导干部派去当检察院的检察长，如果说这种选拔任命检察长的方法在司法制度恢复重建的初期还能够适应当时的人才匮缺的客观形势需要，那么现今改革开放已有二十年的历史，《检察官法》颁布至今也有十年时间了，检察干部人事任免上仍未依照法定标准和法定程序进行，这不仅客观上造成了“好的干部进不来，不好的干部出不去”的局面，阻碍了检察工作的顺利进行，而且也有悖于法律的原则，有损于法律的权威。笔者认为，将不符合法律规定的任职条件的党政领导选举、任命为检察长，势必造成两难的局面。一是由于他们不具备法律专业素质，难司其职；二是由于他们不懂业务，难于服众。没有法律专业知识的检察长们，由于只经过短时期(通常为三两个月时间)的在职法律知识培训，因而在处理较为复杂的法律业务问题时还不能迅速及时地作出是非判断，往往要经过再三地请示汇报和听取意见才能形成自己的看法，这往往就会贻误战机，错过打击犯罪的最佳时机，在执法活动中又怎能履行好监督、把关的职责呢?据笔者观察：这样的检察长都有一个共同的特点即在履行监督职能时，往往不是先从法律的角度来衡量和判断是与非，而是先与领导进行私下沟通，不善于按照法律规定办事，却善于按照领导的指示办事，造成这种局面归根结底还是计划经济时代的用人观念、用人机制在作怪。不符合法定任职条件的检察长工作中缺乏感召力、号召力、凝聚力，难以发挥好模范带头作用，业务上不能服众的检察长又怎能带好一支专业性很强的高素质的检察队伍呢?
　　由不符合法定任职条件的党政领导干部当检察长，一方面阻碍了优秀检察干部正常的生长，另一方面也不符合市场经济条件下法治的要求。笔者曾与这样的检察长交谈办案问题时，发现他们有一个共同的特点：不愿与人继续深谈，害怕说外行话让人耻笑，显得十分尴尬。检察长的位置，不应是一个行政上的官职，而应是一个专门性很强的法律职务。因为具备什么样的条件才能担任各级人民检察院的检察长的问题，《检察官法》有明确的规定。《中华人民共和国检察官法》第10条明确规定了担任检察官应具备的六个条件，其中一条要求：担任检察官必须是高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满一定年限。同时规定，对学历条件确有困难的地方，经高法、高检院审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。应当指出的是，《检察官法》强调的学历条件是“必须”，而不是“可以”。它没有授权任何机关和部门放宽条件，不是授权性法律规范，更不是选择性法律规范。然而，在我国不少地方没有严格按《检察官法》对学历要求的规定去选举检察长，一些地方将检察长的职位当成解决某些干部职级待遇的工具。每一个检察院都要靠检察长的决策和带领依法履行其职能，检察长对外负责，对内统领全院检察干部，笔者认为：检察长肩负着法律赋予的光荣使命，绝不是照顾某个领导干部职务升迁的官位。把不具备法律基本素养的行政干部放到如此专业而且重要的岗位上担任检察长，不是对干部的真正关心和爱护，而是一种人力资源的浪费，这不仅不符合干部队伍专业化的要求，而且也是对党和国家的政法工作不负责任的表现，极不利于检察队伍整体能力素质的提高的。因此，任命不具备法定任职资格条件的党政干部当检察长，应当休矣!
　　
　　结束语
　　中国共产党政权的取得的历史，决定了党对检察工作的领导地位是不可动摇的。革命战争的胜利为建设有中国特色的检察工作领导体制奠定了坚实的基础。党领导社会主义建设的实践，丰富了我国检察工作的理论内涵和中国特色。市场经济体制的确立，要求党对检察工作的领导，必须坚持走依法独立行使检察权的道路。以往的历史证明：检察机关依法独立行使检察权的程度与党对法制认识程度有着密切的关系，在中国，实现检察机关依法独立行使职权的最根本条件就是执政党对检察工作的领导、支持和组织落实。执政党领导司法的方式直接决定着检察机关依法独立行使检察权在中国的命运。可喜的是，我们党总结了“十年动乱”的历史教训，在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确地指出：“由于种种原因，我们没有能够把党内民主和国家政治生活中的民主加以法律化、制度化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”要防止和杜绝此类现象的发生，必须坚决执行中共十一届三中全会提出的“使民主制度化、法律化，使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严、违法必究。”十六届四中全会以后，党总结50多年的执政经验，提出了科学执政、民主执政、依法执政三位一体的执政新框架。用科学的发展观引领党对检察工作的领导，确保检察机关依法独立行使检察权，已经成为中国共产党人依法执政、科学执政、民主执政、构建和谐社会的一项共识。在检察工作领域，按照党中央的部署，高检院围绕增强法律监督能力建设这个中心对依法独立行使检察权提出了更高更全更深入的要求，党的十五大报告提出的：“要从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权”，当司法独立作为一项基本的法治原则被世界各国所公认和推崇时；当我国将检察机关独立行使检察权作为一项基本的司法原则确立起来之时；当我们的检察机关能够真正独立自主地决定和行使自己的检察职权之时，一个较为封闭的法治系统下的“子系统”真正建立起来；法治的作用才能彰显出来；才能推动整个社会大系统在政治民主方面沿着科学健康的发展道路，稳定有序地发展下去，才能营造一个属于和谐社会的民主政治氛