反贪案件线索流程管理

　　内容摘要：反贪案件线索流程管理包括一般案件线索的流程管理和特殊线索的流程管理。一般案件线索的流程管理包括登记建档、审批、分流、初查、储存开发、处理和监督等环节；特殊线索的流程管理除具有一般线索的流程外，还包括要案线索备案、党内报告和线索一体化等环节。
　　关键词：反贪案件 反贪局 流程管理
　　
　　一、一般案件线索的流程管理
　　
　　(一)登记建档
　　反贪局侦查指挥中心对举报中心移送的线索、反贪侦查人员主动获取的线索，包括自行发现的线索以及案中拓展的线索应当逐件登记建档，其内容主要包括：举报人(含报案人、控告人)、被举报人(含被控告人、被报案人)的基本情况，包括姓名、单位、担任的职务、职级、涉嫌的主要罪名、政治面貌、联系方式、线索来源和举报的主要内容等。此步骤要注意以下几点：
　　一是要注意运用信息化的手段，探索并建立线索电子档案，这样做既有利于防止手工登记可能出现的误差，也有利于定期对贪污贿赂犯罪的新特点、新动向、新趋势进行统计分析，从中掌握犯罪的特点和规律，以便于调整侦查工作的重点和部署，此外也有利于监督对线索的处理。
　　二是便于检索，防止举报件的重复登记。对于检索的结果，可以根据具体情况分别处理。第一，如有相同名称的线索且未办结的或已立案侦查的，退举报中心换转办单作为重复举报转反贪局处理。实践中，有些反贪部门对重复举报不再做任何登记，此举可能会造成举报件的遗失，因此应在原有举报件的档案中通过备注加以说明。第二，如有相同名称但已办结的，退举报中心查阅线索内容是否相同，如内容不同，予以受理。第三，如无相同名称线索，予以受理。第四，如线索名称虽不同，但与已有的举报件系同一单位或内容基本相同，亦作为重复举报处理。
　　三是要注意部分线索的转化登记。反贪侦查人员自行发现的线索或办案中，包括线索初查中拓展的线索由于缺乏书面的举报材料需要通过形式的转换后再予以登记。通常的做法是以收到匿名电话举报的形式登记。
　　四是要注意将直接向反贪局举报的信件或人员转举报中心受理，必要时反贪局可派人参与听取来人举报情况。
　　(二)审批
　　在审批环节，各地做法不一，目前主要的做法有两种：
　　第一种做法是：线索专管员填写书面的《线索管理表》，并将已登记建档的线索一并报反贪局局长(或副局长)审批，局长(或副局长)在审阅线索后，作出线索转某一侦查科(组)或直接交有关人员初查的批示。这也是目前较为普遍的做法。
　　第二种做法是：线索专管员填写书面的《线索管理表》，并对线索进行初步筛选分类，分为A类优先初查、B类排期初查(也称一般初查)、C类缓查、D类退查四类，然后提交局线索评估小组(由反贪局局长或副局长、侦查科组长、线索专管员组成)评估，并做出评估意见，最后由作为评估小组负责人的反贪局局长(或副局长)审核批准。
　　笔者认为，第二种意见更符合案件线索的特点和侦查工作的实际需要，也更符合流程管理的要求。
　　(三)分流
　　这一环节包括二个阶段：
　　一是案件线索的一般分流。按照局长(或副局长)审批的意见进行分流，同时要求接收人在《线索管理表》上办理签收手续。分流至侦查科(组)的案件线索还需由科长(组长)再次分流给具体侦查人员。分流的具体原则是：第一，根据案件线索的来源分流。反贪侦查人员主动获取的案件线索一般分流给其本人承办。第二，根据被举报人的级别和行业类别分流。由较为熟悉某一行业发案特点、规律等情况的侦查人员承办案件线索。需要注意的是，在分流时要把分工与配合，把个人能力与集体智慧有机结合起来。
　　二是案件线索的二次分流。对举报人多次举报，而案件线索承办人查无进展，以及较长一段时间内(一般六个月)未进行初查的，可以由局领导决定将该案件线索收回重新分流，使该案件线索在另一初查思路下得以查清。或者对初查终结的案件线索经复核认为有再查必要的，也可对该案件线索重新分流。这种作法统称案件线索二次分流。目前，不少反贪部门都采取这一做法，也有称之为易位初查、交叉初查。二次分流对确保案件线索的有效处理大有裨益。
　　目前碰到的问题是由谁负责案件线索初查终结的审核，以及提起案件线索二次分流的建议，根据上海市检察机关部分反贪部门的做法是确定线索专管员专司其职。
　　值得关注的是，有些反贪部门如上海市宝山区院反贪局、甘肃省兰州七里河区院反贪局，为防止案件线索在侦查科(组)的积压，控制案件线索流量，即分流至每一侦查科(组)的案件线索不超过4件，缺少的及时增补。
　　(四)初查
　　初查是指人民检察院对贪污贿赂案件线索，按照管辖进行必要的审查和调查，以判明是否有犯罪事实或犯罪嫌疑人的存在，是否需要立案侦查，而依法进行的专门司法活动。初查是案件线索流程中的重要环节，初查质量直接影响反贪工作的质量和力度。初查程序分为三个阶段：一是初查的启动，包括案件线索的初查评估、初查的审批、初查计划的制作与完善；二是初查的督导，包括初查的期限规定、初查的备案制度、初查的党内报告制度、初查的指导、监督；三是初查结果的处理，包括提请立案、提请不立案、转办、中止初查、恢复初查(即进入重查程序)。具体内容见初查篇。
　　(五)储存开发
　　第一步：案件线索储存。经评估直接进入缓查或初查后进入缓查的案件线索，承办人应填写《缓查线索登记表》层报局领导审批后由线索专管员储存于线索库的缓查线索档案，并经常性地分析、比对。
　　第二步：经营开发。线索专管员或承办人跟踪案件线索，收集充实信息，一旦发现缓查的案件线索具有获取证据的条件，出现新的证据或取得新的举报，应填写《恢复初查审批表》，提起重新评估，并落实人员拟定初查计划，报经反贪局局长(或副局长)批准后，重新进入初查程序，可称之为案件线索重查程序。
　　案件线索的储存和经营开发意义重大，在此，必须弄清案件线索经营开发的含义、内容及相关问题。
　　案件线索经营开发，通常简称案件线索经营，是指反贪办案人员对案件线索进行分析、判断、推理并进行有针对性的培育拓展的一种司法活动，贯穿于侦查工作的每一阶段和环节，辐射到侦查前的初查工作和侦查终结后的各项工作中。
　　经营案件线索的内容有：一是甄别鉴定线索的可查性，确定可查性线索；二是变不可查线索为可查线索；三是不断突出线索的可查性，使不确定线索变为可查线索；四是对线索进行长期跟踪，制造条件或等待时机，使线索的可查性显现，最终实现线索可查的目的。案件线索经营的最大益处是提高了线索的利用率和成案率，同时也培养了反贪侦查人员收集信息、分析信息、运用信息挖掘线索潜力的本能。
　　案件线索的经营是一个较为长期积累的过程，其方法和手段的运用尤为重要，现阶段主要有两种方法：(1)建立线索积累机制的静态经营法。实行微机化管理，建立缓查线索储存库，由线索专管员定期对库内外线索进行梳理、比对、分析、归纳、推理，发现线索的可查性，同时也为动态经营线索提供目标，指明方向；(2)建立线索跟踪机制的动态经营法。一是跟踪人。被跟踪的人包括举报人、被举报人、知情人及其他相关人员。二是跟踪事。被跟踪的事可能是举报事件或者是与举报人有关但与举报事件无关的事。通过线索承办人的跟踪调查，充实信息，弥补静态经营中发现的线索的不足，使原本零星的、分散的、不成型的信息汇总集中，完善、充实、丰满线索，达到线索可查性的目的。
　　当前长期经营的案件线索还应注意一些问题：(1)案件线索的长期经营，在观念和行动上绝不是瞒案不报、压案不查，放弃职责，而是一种克服短视行为，重视举报的具体体现，反映了检察机关在反贪工作坚持实事求是原则和讲究斗争策略。(2)案件线索的长期经营就是要在经营上下功夫，不间断开展工作，如加强与有关部门的联系沟通，等待时机成熟，注意收集材料，发现新的证据，否则，就有可能因事过境迁而被人遗忘，失去其应有的价值，真正变成压案不查。(3)案件线索的长期经营特别强调保密，一旦泄漏将前功尽弃，变为“死线索”。
　　(六)处理
　　案件线索处理包括未进入初查程序的处理和进入初查程序后的处理。
　　一是未进入初查程序的案件线索处理。这类案件线索是指经线索评估小组分析评估后认为暂不具备初查条件的案件线索，需进一步经营开发，因而直接列入线索库的缓查档案。
　　二是进入初查程序后的案件线索处理。这类案件线索的处理方式有四种。第一种，提请立案。根据刑事诉讼法第86条和高检院《刑事诉讼规则》第129条、第133条、第135条的规定，人民检察院对案件线索初查后，认为符合立案条件，即认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当作出立案决定。这样，因立案线索初查终结进入侦查程序；第二种，提请不立案。根据刑事诉讼法第86条、第87条、高检院《刑事诉讼规则》第129条、第134条的规定，人民检察院对案件线索初查后，认为没有犯罪事实的，事实不清、证据不足的，具有刑事诉讼法第15条规定情形之一的，应当制作初查终结报告，提出提请不予立案的意见，报检察长决定；第三种，转办。将虽不够立案条件，但可作党纪、政纪处理的案件线索转至纪委、监察等有关部门处理；第四种，中止。将受时间、条件等限制，无法进一步初查，但尚有一定价值的案件线索中止初查，列入线索库的缓查档案储存开发。
　　处理过程中还需注意以下三个问题：第一，对实名举报的答复。根据我国《刑事诉讼法》、高检院的《刑事诉讼规则》以及有关“建立健全实名举报答复制度”的规定，答复工作可由反贪部门或者反贪部门会同举报中心共同进行，一般可先予口头答复，视需要再作书面答复。口头答复时，应当约见举报人，就目前查明的情况、现行的法律和处理意见，耐心细致地做好答复工作，同时告知举报人，如有不服，可向本院控告申诉部门申请复议。答复时还应当将答复情况及举报人意见记明笔录，并由举报人签字或盖章。·书面答复举报人的，应当制作《不立案通知书》，当面送达举报人，或者以挂号件邮寄的方式送达举报人。第二，对举报人的奖励。建立有效的奖励机制是激发群众举报热情、推动反腐败斗争深入开展的必要措施和重要途径。奖励举报人由反贪部门提出，并填写《奖励举报有功人员审批表》，经反贪局局长和检察长审批后交举报中心，由举报中心具体落实。第三，对被举报人的正名。正名就是为受失实举报、错告、诬告的被举报人在一定范围内公开澄清事实、消除影响、恢复名义、还人清白。正名是依法治国的必然要求，是严肃公正执法题中应有之义。正名既要坚持实事求是的原则，以事实为根据，以法律为准绳，公开公正地进行，也要注意范围，掌握尺寸。目前，由于线索初查工作由反贪部门负责，因此，原则上正名工作以反贪部门为主，举报中心协助。
　　此外，案件线索的处理还应包括每季度、每年对所有受理登记线索的清理，并由线索专管员负责催办，同时将清单打印后交反贪局局长(或副局长)审阅。
　　期限要求：根据2003年7月最高人民检察院颁布实施的《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法(试行)》的有关规定，对首次受理的署名举报线索，负责初查的侦查人员应于收到举报件的一个月内将《控告、申诉举报首办进展情况》反馈给局秘书科，三个月内予以办结，并将《控告、申诉首办流程登记表(回复根据单)》，连同有关法律文书交局秘书科，由线索专管员及时回复举报中心。逾期未能反馈或办结的，应说明理由，并报经局领导批准后，可适当延长，但最长期限不得超过六个月。
　　文书要求：列入线索库缓查档案储存开发的案件线索，应填写缓查线索登记表；提请不立案线索、转办线索都应制作线索初查终结报告，层报检察长批准决定，同时转办线索还应制作转办函，并附相关材料复印件。
　　归档要求：所有线索初查终结后要按线索材料装订要求装订成册再由反贪局内勤移交本院举报中心归档。
　　(七)监督
　　案件线索流程管理中的监督是随线索的每一步流转动态开展，因而应该是全方位立体交叉的。归纳起来有内部监督和外部监督二个层面。
　　内部监督主要包括：登记建档环节中重复举报线索的备注，主动获取线索的转化登记、报举报中心登记；案件线索分流、初查、查结环节的审批；案件线索的二次分流；案件线索的跟踪经营等。
　　外部监督主要包括：要案线索向上级检察院的报备；要案线索初查过程中的党内请示报告；对举报人的奖励、对受失实举报、错告、诬告的被举报人正名；署名举报线索的答复。
　　为及时发现侦查人员在案件线索初查过程中的违法违纪行为或者不规范行为，达到制约侦查人员恣意行为的目的，有必要建立案件线索催办、初查终结复核制度，即由线索专管员从办案质量和效率的角度对重大的案件线索跟踪、催办，对查结的案件线索审查、核实，以确定案件线索是否按期初查，是否达到预期目的以及对案件线索作出或者重新分流、或者终结、或者缓查意见的一种制度。其中对初查终结的未成案线索经复核后，应制作《线索初查终结复核意见表》，对初查质量予以评价，再交由局领导审批。对复核中发现承办人未按初查方案进行初查或某项事实需要补充调查时，线索专管员应在《线索初查终结复核意见表》中说明，同时通知承办人进行补充调查，必要时可建议更换承办人，以保证初查线索得以公正、合理、有效地运用。
　　目前，很多检察机关都开展案件线索复核工作，其中也有由举报中心承担此项职责的。鉴于线索专管员对线索流转全过程的了解以及其较强的专业知识、业务能力，建议案件线索复核工作由线索专管员承担。
　　
　　二、特殊线索的流程管理
　　
　　特殊线索是相对于一般线索而言的，由于其本身所具有的特性，故其流程管理也有别于一般线索。特殊线索包括三部分：(1)要案线索。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第125条第二款的规定，是指依法由人民检察院直接立案侦查的县、处级以上干部犯罪的案件线索；(2)交办线索。包括两类：一类是人民检察院为了有利于办案，对于应当由本院管辖或者其他下级检察院管辖，必要时交由下级检察院管辖的线索；另一类是本院检察长对直接收到的各类举报，如信件、来访接待等所作的交由院办公室列入专项督查的线索；(3)督办线索。上级人民检察院反贪局根据侦查工作的需要，报经本院侦查指挥中心指挥长同意，进行督办的重点线索。主要有：一是群众反映强烈、造成集体上访的；二是具有重大社会影响，引起公众和媒体普遍关注的；三是当事人系当地领导干部或者人大代表、政协委员的；四是上级人民检察院交办或者批办的；五是党委、人大、政府、政协等有关领导做出批示的；六是上级检察院反贪部门认为应当督办的。
　　需要注意的是，交督办线索不经举报中心流转，而直接列入各级人民检察院督办工作范围，并由专设于院办公室的督办员负责。督办员将交、督办线索连同相关交、督办表一并转给反贪局查办。反贪局线索查结后，除书面的线索初查终结报告或立案报告外，还应提交交、督办表以及书面交、督办线索办理情况报告报督办员。
　　督办、交办线索的初查期限为交、督办部门规定的期限，在规定期限内不能完成初查的，应当向交、督办部门上报阶段性工作情况。线索查结后一律交督办员归档。
　　特殊线索除具有一般线索的流程外，根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第125条，第126条和《关于要案线索备案、初查的规定》、《最高人民检察院党组关于查办职务犯罪要案的党内请示报告制度》(征求意见稿)第3条，还增加了以下几道环节：
　　(一)要案线索备案
　　要案线索应当逐案填写《要案线索备案表》并报省级院人民检察院备案，其中涉嫌犯罪数额特别巨大或者犯罪后果特别严重的，层报最高人民检察院备案。厅、局级以上干部的要案线索一律层报最高人民检察院备案。备案应当在线索受理后的7日内办理，情况紧急的应当在备案之前及时层报。接到备案的上级人民检察院对于备案材料应当及时审查，如有不同意见，应当在10日以内将审查意见通知报送备案的下级人民检察院。
　　此外，要案线索初查终结后，还必须履行要向上级人民检察院备案报告初查结果的程序。上级人民检察院应对备案材料迅速审查，认为处理不当的，应当在收到备案材料十日以内通知下级人民检察院纠正。
　　(二)党内报告
　　党的十五大确立的“党委统一领导、党政齐抓共管，纪委组织协调、部门各施其职，依靠群众的支持与参与”的反腐败领导体制和工作机制，要求检察机关的反贪工作置于党的领导之下，这也是反贪工作接受外部监督的一项重要内容。同时，也应看到党内请示报告制度可以积极争取到党委的支持，特别是对一些重大、影响面广、群众反响强烈的要案线索的初查，更应该通过请示报告借势借力，这其实也是一种重要的反贪工作领导资源。要案线索初查过程中需要接触县处级以上被调查对象的，检察机关应及时向党委书记或分管政法工作的党委领导同志书面备案报告。情况紧急时，也可以口头备案，但应记录在案。需要注意的是，涉及科级干部的线索不属于备案报告的范围。备案报告不同于请示，不影响初查工作的进行。
　　(三)线索一体化管理
　　一是线索上管一级。凡涉及县处级以上干部或认为案情复杂、影响重大、有查案阻力的线索统一归口到上级检察院管理。随着侦查指挥中心的建立，各地检察机关都在探索大要案线索上管一级，实践证明上级检察院对区域内大要案线索的统一管理，有利于上级检察院掌握和指导本区域内职务犯罪大要案的查办工作，并为上级检察院运用一体化组织查办大要案、窝串案提供决策依据，是“系统抓、抓系统”方法的有效运用；二是线索异地查办。上级检察院对大要案的统一组织、指挥、协调，可以充分发挥侦查一体化在排除阻力、攻坚克难方面的作用。而线索异地查办则是线索管理一体化的一种主要形式，是由上级检察院将有管辖权的下级检察院办理确有困难或者有可能影响公正执法的线索，指令交由其他下级检察院查