完善刑事立案监督的思考

　　内容摘要：刑事立案监督的对象、范围以及具体实施中的一些常见问题需要认真探讨，完善刑事立案监督制度及人民检察院结合工作实际需要做好几方面工作是司法实践刑事立案监督工作的思考点。
　　关键词：刑事诉讼 立案 监督 完善
　　司法实践中立案监督工作还存在着“监督不理”、“监督不力”等许多问题，监督的力度与效果难以体现制度应有的价值。原因在于刑事立案监督在制度设计中存在诸多问题，有关刑事立案监督的规定仍然不够明确，没有与其相配套操作规则，以致在实际运作中还面临许多难点和亟待改进的问题。本文拟对刑事立案监督的基本理论进行一些探讨，并就完善该项制度提出几点建议。
　　
　　一、刑事立案监督的特征
　　
　　目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第87条规定。
　　刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。只有当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，刑事立案监督程序才会启动；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。
　　
　　二、刑事立案监督的范围和一般程序
　　
　　关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：(1)有案不立的案件。就是指对待群众的报案采取只受理而不立案的做法，此为“有报不立”；或者刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案，此为“发现不立”，“不报不立”。(2)不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。(3)应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
　　关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理——要求刑事立案主体说明不立案的理由——认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查——对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查——报上级检察机关备案与审查。
　　具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：第一种情况是积极的，即人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关在7日内书面说明不立案理由。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后7日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案的理由不能成立，应当通知公安机关立案。公安机关应当在接到《通知立案书》后15日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况是消极的，即公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，启动立案程序，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。
　　人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：(1)发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；(2)向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；(3)对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；(4)对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，立案查处；(5)向同级人民代表大会或其常务委员会汇报，建议予以纠正。(6)向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分(对人民检察院自身的刑事立案活动可实行检察机关内部监督)。
　　
　　三、刑事立案监督制度中存在的主要问题
　　
　　(一)刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》第87条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，《人民检察院刑事诉讼规则》将立案监督的对象扩展到检察机关自侦部门。但如上所述，在我国具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外，还包括人民法院、海关、监狱。检察机关是否拥有对这些具有刑事立案权的机关的立案活动的监督权，刑事诉讼法和相关法律都没有明确规定。
　　(二)刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不屑于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
　　(三)刑事立案监督的过程不完整。由于立案监督立法程序过于简单、粗疏，导致实施过程中可操作性差。表现在：(1)立而不侦。在检察机关监督下公安机关虽然立了案，但立而不侦，久拖不决。(2)先立后撤。公安机关立案后，未经侦查或未经认真侦查就撤销案件，以规避立案监督。(3)以罚代刑、以教代刑。公安机关立案后对一些已经构成犯罪的案件以罚款、行政处罚或劳动教养等降格处理。
　　(四)刑事立案监督的手段乏力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。
　　刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权，而人民检察院若不了解公安机关的受案、立案情况，立案监督就没有基础。检察机关的立案监督权，严格地讲应包含立案活动的知晓权(或知情权)、质询权和纠正权三部分。现行刑事诉讼法立法对立案监督只规定了质询权和纠正权，即“发出要求说明不立案理由通知书”(质询权)和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”(纠正权)，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷，造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。
　　刑事诉讼法没有规定立案前人民检察院有相应权限，使立案通知书缺乏充分证据基础。刑事诉讼法第87条规定“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的……”这里的“认为”不是随意认为，而应当是人民检察院根据有关证据得出的结论和意见。那么，人民检察院在掌握的现有证据不符合通知公安机关立案的条件时，能否通过调查取得有关证据?通知公安机关立案是否应提供有关的证明材料?人民检察院有时根据现有的材料不能充分说服公安机关应该立案，势必削弱立案监督的力度。
　　刑事诉讼法没有规定立案监督执行中的措施和手段，使立案监督工作缺少硬性的法律保障。列宁曾经指出：“一般用什么来保障法律的实行呢?第一对法律的实行加以监督，第二对不执行法律的加以惩办。”权力的行使要有处罚权作保障，方显刚性。如行政管理权有行政惩罚权作后盾，纪检监察机关的党纪政纪监督有纪律处分权。但立案监督却不具有这样的刚性，是一种“软权力”。现有法律对公安机关拒不执行人民检察院立案通知和拒不说明不立案理由应如何对待，却无具体规定，仅靠向公安机关发纠正违法通知书BuAA1ka/w7+JQqeQQm6sSGGuU/0KpnN2qfcjBD2n0cs=和通过有关部门协调，其效力十分有限。
　　
　　四、完善刑事立案监督制度的几点建议
　　
　　当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
　　(一)完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院等刑事立案主体的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。
　　(二)从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，即有权的刑事立案主体的立案活动是否规范合法依法进行调查；刑事立案监督决定权，即有权对刑事立案主体的立案、不立案决定作出变更的决定；刑事立案监督处罚建议权，主要指人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
　　(三)制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
　　
　　五、人民检察院结合工作实际需做好以下几方面工作
　　
　　(一)设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。
　　(二)要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。
　　(三)在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。
　　(四)要建立并不断规范、完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，加强与工商、税务、质检、审计、药监等行政执法部门的联系，及时了解他们向公安机关移送刑事犯罪案件的情况，依照立案条件确认公安机关是否立案的正确性，从而最大程度的拓展在破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件方面的立案监督线索来源。
　　(五)建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度，以及社会认知度。
　　责任编辑：苗