加强法律监督能力建设的新途径

　　加强检察机关法律监督能力建设是切实提高检察机关履行宪法职能，减缓和消除当前检察工作面临的现实矛盾，保证检察工作健康发展，维护党的执政地位、保证国家长治久安的根本途径。
　　加强法律监督能力建设是一项系统工程，需要全社会长期不懈的共同努力。作为检察机关，应当重点针对自身存在的影响法律监督能力的问题，在强基固本上着力，最大限度地提高法律监督能力。与此同时，积极营造外部条件，提出切实可行的建议和方案，作好呼吁和广泛宣传，求得社会各界的理解和支持。
　　
　　一、在解决检察人员素质的问题上
　　
　　(一)加强理论学习和实践，不断提高检察人员的能力。检察机关的法律监督能力主要通过检察人员的办案能力得以体现，检察人员的素养，是履行职责的基础。提高检察检察机关法律监督能力，最重要的是提高广大检察人员的政治责任感和业务素质。
　　1．加强政治思想教育，培养正确的执法观。法律监督能力建设离不开思想政治建设。要牢固树立“立检为公，执法为民”的执法观，从思想上明确“为谁执法、为谁服务”的问题，明确检察权是人民赋予的，检察权的行使必须确保公正和廉洁，检察权运行的全过程都必须接受人民的监督，本着对群众利益和法律高度负责的精神办案，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，真正把维护最广大人民的根本利益，作为检察工作的出发点和落脚点。
　　2．注重市场经济知识的学习，增强服务大局意识。市场经济本质上是一种能力经济和法治经济，强调人的能力的提高和规则意识的建立。要敏锐把握市场经济和时代发展对检察工作的新要求，注意把握社会主义市场经济体制的建立给中国社会带来的深刻变化，探寻适应市场经济的法治建设规律。要关注世界法治建设的发展进程，学习借鉴各国法治建设的经验，推动检察事业的发展。还要学习现代科学技术知识，了解当代世界科技最新成果，提高检察人员的科技素质。
　　3．加强专业化建设，提高履行职责能力。要坚持提高理论知识素养与提高检察工作能力相结合，教育与培训相结合，正规化培训与高学历教育相结合，不断提高法律监督水平，增强构建和谐社会的能力。通过培训，提高检察人员发现违法的能力和纠正违法的能力。
　　4．改进监督方式，增强监督实效。要认真总结法律监督工作经验，深刻把握法律监督工作规律，不断改进监督工作方式。工作中做到“三个转变”：由注重实体监督向实体、程序并重转变；由消极被动监督向积极主动监督转变；由追求监督案件数量向追求监督案件数量、质量、效率有机统一转变。要以办案为手段，以公正和效率为核心，不断提升法律监督水平，在确保案件质量的前提下，不断加大办案力度。通过履行法律监督职能服务经济建设，努力实现办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
　　
　　二、创新管理模式，完善对检察人员评查机制
　　
　　改进检察官的资格准人制度，加大检察人才队伍建设，实施对检察人员的分类管理，建立对检察人员评查机制，是加强法律监督能力的重要组成部分，有利于激发检察人员的工作热情和创造潜力。
　　(一)改进检察官的资格准入制度。建立面向社会、公平竞争、择优选拔的检察官录用制度。规定符合检察官的任职条件，通过了国家司法考试，就具备了检察官的任职资格条件，只要本人申请加人检察队伍，就可以进行考察、录用。没有必要进行公务员考试。由于司法考试的命题角度、方法与公务员考试明显不同，取得检察官的资格的难度很大，而进入这一行列后待遇并不比公务员高，因此没有必要再进行公务员考试。
　　(二)建立检察官逐级遴选制度。创新人才管理机制，坚持以人为本，变人事管理为人才管理。建立上级检察院检察官从下级检察院检察官中选拔制度，打破过去在较小圈子内由上级和领导发现选拔的模式，采取更加民主、广泛、开放、透明的选拔模式，使更多下级检察院符合条件的检察官在搞好本职工作的情况下，有机会到上级检察院展示自己的才华和能力，对于激发下级检察院检察官工作热情和创造潜力具有积极的意义。
　　(三)实行工作业绩与检察人员待遇挂钩的绩效考核。绩效包括个人绩效和组织绩效，组织绩效建立在个人绩效实现的基础上，只要每一个检察人员都完成了绩效指标，组织的绩效就能实现。要紧紧抓住扭懒为勤的根本，建立完善以目标管理，对各项工作进行量化，把完成工作的质量好坏与检察人员的经济待遇、职务晋升相挂钩，把对检察人员的考核放在平时上，把检察人员之间的竞争放在日常业绩的比武上，把选人用人的标准放在注重业绩上。如果检察机关干部绩效考核制度设计精良、落实到位，通过适时考核评价和及时校正改进，实现检察人员个体绩效的最大化和持续提高，有利于促进检察院顺利完成各项目标任务，也有利于法律监督职能的充分发挥。
　　(四)完善执纪评议机制。良好的纪律是做好一切工作的保障，离开了纪律的约束，就会一盘散沙，最终难免一事无成。从检察工作的性质和特点看，检察人员处于反腐倡廉的第一线，与腐败分子接触的机会较多，极易成为犯罪分子拉拢腐蚀的对象，在执法活动中难免出现受利益驱动办案的现象。这就要求必须坚持不懈地加强纪律教育，精心构筑纪律防线，坚持用检察纪律武装检察人员头脑，引导检察人员从党的事业大局出发，不断强化自律意识，努力提高自我约束和自我监督能力，牢固确立“勿以恶小为之，勿以善小而不为”的思想观念。要抓好纪律执行的事前提醒、事中监督、事后审查工作，积极有效地抓好检察纪律的落实。工作中，一是构建以“一岗双责”、连带责任追究等为主要内容的党风廉政建设责任制，全面细化检察长、分管领导、科室负责人的纪律监管责任，定期分析廉政责任落实情况，加强督促检查，落实队伍管理、教育和监督措施。二是构建不良行为分级告诫机制，采取谈心交流、召开纪律分析会等措施，定期不定期地分析评议检察人员的日常行为，针对一些苗头性问题的性质，分别采取个别谈话告诫、发提示单提示、大会点批评和在曝光台曝光等为主要内容的警示措施，适时纠正检察人员的不良行为，努力防止违纪行为的发生。三是构建完善内外监督机制，采取走访人大代表、定期组织人员到娱乐场所明查暗访、向检察权涉及单位发放征求意见和聘请廉政监督员监督等形式，加强对办案一线检察人员和他们八小时以外的社交圈、生活圈、娱乐圈活动情况的监督，及时发现并纠正检察人员的不良行为。
　　
　　三、加强检察理论研究，完善法律监督立法
　　
　　(一)加强检察理论研究。要从我国宪政体制和司法体制出发，深入研究以法律监督为核心的检察制度是中国特色社会主义宪政制度和司法制度体系决定的。墨守司法权只是审判权的成规，是对客观的法律事实的一种拒绝。实际上，我国宪政意义上的“司法权”就是指审判权和检察权的统一体。那种以“三权分立”学说来给我国我国宪法所确立的检察权定性，认为检察权属于行政权的观点，是从纯粹的刑事诉讼法的法理出发的，既不符合我国现行宪法和刑事诉讼法以及其他法律的有关规定，也与我国人民代表大会制度的基本特征相违背。认为检察机关承担公诉职能与其法律监督者的身份是矛盾的，检察机关承担职务犯罪的侦查职能与其法律监督监督者身份也不相符，因而对检察机关法律监督权提出了质疑，也是没有正确理解中国特色社会主义宪政制度和司法制度的结果。
　　(二)完善对法律监督的立法。为了贯彻党的十六大关于“加强对司法工作的监督，惩治司法领域的腐败”以及《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”的精神，在立法方面，应强化检察机关的法律监督职能，拓展法律监督的空间。从司法实践看，法律赋予检察机关的职权与法律监督的使命之间存在着一定的距离，使检察机关在维护法制统一和保障法律正确实施方面，心有余而力不足，往往因没有法律的授权难以履行法律监督职责。解决履行监督职能所必须的权力成为加强法律监督能力的重要内容。需要增加和完善的职权主要有：
　　1．提出纠正违宪(违法)建议案的权力。对于一切违反宪法精神和法律规定的行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释，检察机关都有权提出纠正违宪(违法)建议案，交全国人大及其常委会审查。
　　2．启动民事、行政案件诉讼程序的权力。对于违反宪法和法律，损害国家和社会公共利益的行政决定、民事侵权行为，因无人提起行政诉讼、民事诉讼时，人民检察院作为国家法律监督机关，应当有权作为社会公益代表人，对违法的行政行为或者侵权的民事行为提起诉讼，以利维护法律的统一正确实施，切实保护社会公共利益。
　　3．对自行侦查案件的拘捕执行的权力。《刑事诉讼法》对人民检察院直接受理案件拘留、逮捕执行规定的缺失。检察院直接受理的案件，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，由公安机关执行，限制人民检察院在案件侦查、追逃中拘捕犯罪嫌疑人的执行权。出现了人民检察院在案件侦查、追逃中，有时远距离控制了犯罪嫌疑人，但不能在规定的拘传时间内将其带回所在市县交付当地公安机关执行，而不得不眼睁睁让犯罪嫌疑人在自己的面前逃脱。赋予检察院对自行侦查案件的拘捕执行权，既利于提高办案质量和效率，又利于侦查的保密。
　　4．对办结案件的调阅审查的权力。对于社会各界向检察机关提出申诉，涉及有关行政机关和司法机关违法违规办结的案件，检察机关都可以依职权对已经办结的案件调阅审查，以便确认其是否存在违法违规的问题。
　　5．督促执法的权力。有权或者有义务执行法律法规的机关和人员，不执行法律规定或者不履行规定职责的情形时有发生，鉴于这种情况，应当赋予作为法律监督机关的人民检察院督促有关机关采取必要措施执行有关法律法规的权力。对有义务执行法律法规，但是渎职拒不执行的，检察机关应当有权提请其上级主管部门追究其行政责任或者刑事责任。
　　6．对案件暂缓起诉的权力。即对案件暂时不提起公诉，在法律规定的保留期限内，检察官考察行为人与受害人之间的和解情况，及暂缓起诉后行为人的生活行为情况，以便决定是否再行起诉的权力。赋予检察官暂缓起诉的权力，能更完整地体现起诉便宜主义精神，也更符合我国“教育为主，惩罚为辅”的刑事政策，能较好地适应犯罪嫌疑人个性心理特征，尤其适合对犯罪未成年人的教育、感化、挽救，还能合理有效地配置司法资源。
　　7．明确检察机关纠正违法通知与检察建议的效力。法律应当扩大检察机关向有关单位发出纠正违法通知书的范围，明确检察机关在履行法律监督职能中，发现任何单位存在违法情况，都有权向其发出纠正违法通知，要求有关单位和人员限期纠正存在的违法问题。检察机关结合办案，就预防犯罪和防止再发生违法情况向有关单位提出改进工作的建议，有关单位和人员应当限期纠正并回复检察院。
　　
　　四、改革检察机关领导体制，建立适应检察特点的工作机制
　　
　　要增强检察机关抗干扰的能力，就应该落实宪法规定的检察机关的领导关系，并结合实际，建立起适应检察特点的工作机制。
　　(一)改革领导体制，落实宪法规定的检察机关的领导关系。按照宪法第一百三十二条规定，检察机关应当实现上下级之间的直接领导关系，即最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作、上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。而各级人民检察院的工作都包括履行法律监督职能、查办案件方面的工作；干部人事和人员管理、培训方面的工作；经费保障和设备装备配置及其管理使用方面的工作等等。宪法规定比较宏观，在涉及具体的工作上，宪法的规定在实践中不能有效实现。加强最高人民检察院和上级人民检察院的领导，既是增强检察机关抗干扰能力的有效措施，也是强化法律监督的重要举措，并且更是落实宪法规定的必然要求。我国宪法赋予人民检察院独立行使检察权的职责，但是检察机关整体对外的独立的同时，也要自觉接受党委的领导和人大的权力监督，以及社会各界的民主监督，争取各方面的支持。只有这样，才能减少法律监督面临的现实阻力，为加强法律监督能力建设创造宽松有利的执法环境。
　　(二)按照检察业务的特点，建立起相适应的工作机制。对检察业务的管理，应当遵循司法规律，充分考虑检察业务的特点，淡化业务活动中的行政色彩。
　　1．建立起以检察官为中心的办案机制。还权于检察官，实行主诉(主办)检察官办案责任制，使主诉(主办)检察官大胆办案，对于自己所承办的案件享有独立自主地作出决定的权力。个别在当地有影响的重大案件，或者承办案件的检察官自己没有把握而要求研究并经检察长同意的案件，可以由检察长决定或者由检察委员会讨论并作出决定。
　　2．取消现有的业务科、局，设置侦查监督办公室、公诉办公室、反贪污贿赂办公室、渎职侵权侦查办公室、民事行政检察办公室等等。在放权检察官的同时，改革现有的科室研究、科室负责人把关的办案环节。案件由承办的检察官直接决定；不能直接决定的，提交主管检察长、检察长或者检察委员会决定。业务办公室主任的职责则是对案件流程管理，即接受移送本办公室办理职权范围的案件，并将这些案件分配给具体的承办检察官，督促承办检察官在法律规定的时限内办结案件。业务办公室主任是骨干检察官的，也同样可以承办案件。检察院自行侦查的案件，可以由几名检察官承办，由办公室主任、检察长组织协调办案力量。
　　3．检察长对检察机关办理的所有案件具有控制权。包括：检察长有权亲自办理某些重大疑难案件；有权在其认为必要的时候中止办案检察官正在办理的案件；有权要求本院的检察官就其正在办理的案件移交给其他检察官办理；有权改变办案检察官就案件作出的决定。
　　责任编辑：张