民检案件审查程序的繁简分流

　　内容摘要：基于司法资源与司法需求的现实矛盾，对民检案件的审查实行繁简分流是理性的。可以对民检案件实行阶段化和多元化的审查程序，各阶段程序相对独立又互相承接，每一阶段程序对应不同的结案方式；每一阶段的程序中，可分为简易程序和普通程序，并根据案件的需要可以适时进行转换。
　　关键词：民检案件审查程序阶段化多元化
　　我们提出对民行申诉案件处理进行繁简分流，是基于司法资源与司法需求的现实矛盾。现行的民行申诉案件的处理结果只有三种可能，一是对符合抗诉条件的申诉案件向法院提出抗诉，二是向法院提出检察建议，三是对裁判正确的申诉案件做好对申诉人的息诉疏导工作。根据《最高人民检察院工作报告》的统计数据，2003年全国检察机关在民检领域共向人民法院提出抗诉13120件，提出再审检察建议3316件，对19903件申诉案件做服判息诉工作；2004年，提出抗诉13218件，提出再审检察建议4333件，对53581件申诉案件做服判息诉工作。在我们上海，全市检察机关共有民检干部140人，在2003年共受理民事行政申诉件1069件，经过审查提出抗诉52件，向法院发出检察建议38件，向当事人做息诉工作895件；2004年共受理民事行政申诉件1210件，经过审查提出抗诉42件，向法院发出检察建议63件，向当事人做息诉工作992件。繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，既关注公正与效率，又考虑当事人的申诉成本，按照多元的价值取向设计申诉案件的繁简分流规则。
　　
　　一、案件审查程序繁简分流的价值
　　
　　我们认为，民事行政申诉案件的审查过程中存在审查程序的阶段化和多元化，在案件审查的不同阶段合理地运用不同的程序，正是我们所追求的审查程序的繁简分流。
　　
　　(一)案件审查程序阶段化的价值分析
　　目前提高司法效率与确保司法公正已经成为我国司法改革的两大目标。从检察工作来看，将提高程序效率作为改革的价值目标已成为理论界和实务界的共识。随着经济的发展，民检部门受理的申诉案件数量不断增加，但是在审查案件时，不管是以息诉结案或检察建议结案抑或以抗诉结案的案件均经过一套完整而复杂的审查、审批程序，这就使得有限的司法资源不能得到合理的分配，降低了案件审查工作的效率，进而减损了程序公正的价值。从实践的情况来看，不同的结案方式对于程序的要求可能是不一样的，一般来说，以息诉和检察建议方式结案的案件较之以抗诉结案的案件简单，因而有时候就没有必要经历和抗诉结案一样的复杂的审查程序。鉴于此，我们有必要确立阶段化的案件审查程序，在通常情况下使以息诉和检察建议结案的案件在较早的阶段完成审查，而以抗诉结案的案件在较为靠后的阶段完成审查，以使得民事案件审查程序更符合实践的理性。
　　在审查案件的过程中，当进行到某一较为成熟阶段，办案人员认为应以息诉处理时，是可以而且也应当在此阶段完成审查程序，转入息诉工作，而不必再继续往下进行审查程序；当案件的审查进行到上述阶段，有关人员认为不能做息诉处理，尚须继续审查时，应当继续下一阶段的审查，经过审查认为应当以检察建议结案的，则就此完成案件的审查，不再继续下一阶段的审查；当经过上述两阶段的审查，仍然不能结案时，应当将审查程序进行到底，最后再确定是否抗诉，决定不抗诉的，转入息诉工作。因此，案件审查程序的阶段化，在实践中是可行的，可以使以不同方式结案的案件，使用不同阶段的审查程序，从而提高案件审查的效率。
　　
　　(二)案件审查程序多元化的价值分析
　　实践中民行检察部门审查的案件，无论是以息诉、检察建议还是抗诉结案，都可能既有简易的案件，也有复杂的案件。例如，有的事实比较简单，有的事实比较复杂；有的法律关系比较简单，有的法律关系比较复杂；有的社会影响较小，有的社会影响较大等。因此在根据不同的结案方式来对案件审查程序进行阶段化处理的同时，还有必要根据案件的难易程度，按照“简易案件简易审，复杂案件普通审”的原则，将每一阶段的审查程序，再进行简易程序和普通程序的二元构造。这样，案件审查程序将会因案件所处阶段和难易程度的不同，而呈现出多元的形态。
　　在多元化程序的构建中，我们依据实体标准来确定适用简易程序和普通程序的案件范围，而案件的实体标准是可以确定的。另外，在构建阶段化程序的过程中，对于每一阶段的程序进行适当的简化可以使得阶段化的程序更加的规范和科学。例如，对于事实或法律关系简单的案件，依据现行的三级审批制，本来应当由检察长签字的程序简化成部门负责人或主诉检察官在检察长的授权下签字即可。对于其他一些程序环节，也可以在分管检察长的授权之下予以简化，这与目前的审查机制并不冲突，而是对现有机制的灵活运用。因而，多元化的结构设计，在实践中是具有可行性的。
　　
　　二、案件审查程序繁简分流的具体构造
　　
　　如前所述，阶段化和多元化的案件审查程序，首先是依据结案方式的不同将案件审查程序分成三个阶段，各阶段程序相对独立又互相承接，前一阶段程序是后一阶段程序的开始和准备，后一阶段程序是对前一阶段程序的继续和深入。由于每一阶段程序对应着不同的结案方式，因此我们将这三阶段程序分别称为息诉案件审查程序、检察建议案件审查程序以及抗诉案件审查程序。而每一阶段的程序中，又根据案件的难易程度不同，分为简易程序和普通程序。关于具体的程序构建，我们设想如下：
　　
　　（一）阶段化的程序构造
　　1案件息诉的程序构造
　　民检部门受理申诉案件后，首先应对每一案件进行形式审查，通过初步审查后才能予以立案，进入深入审查程序。初步审查指案件受理后对于是否立案的审查，结合了目前的受理审查和立案审查。
　　（1）初步审查
　　A申诉理由明显不成立
　　主诉检察官在对案件进行审查后，认为案件申诉理由明显不成立，需要进行息诉的，则可自行作出息诉决定。在案件息诉决定作出以后，由专门成立的案件息诉事宜小组负责息诉案件的后续工作。
　　B申诉理由成立
　　承办人员对案件进行初步审查并听取双方当事人陈述后，认为案件申诉理由符合立案条件，填写《民事行政案件立案审批表》，写明已受理查明的基本案情、立案的理由和依据，由主诉检察官决定或部门负责人审批决定，在三十日内决定是否立案。决定立案的，应当制作《立案决定书》并送达当事人。同时应当严格当事人申诉权利义务告知制度。即民行检察部门在向当事人送达《立案决定书》时，应当书面告知当事人在人民检察院审查民事行政申诉案件过程中的权利和义务。
　　（2）深入审查
　　对于已经决定立案的案件，主诉检察官及承办人员对案件进行实质审查，决定案件是否进入下一阶段。经过听取双方当事人陈述，调阅人民法院原一审、二审或再审的案件材料，承办人员认为原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确，且没有任何程序上的瑕疵，则作出案件息诉的意见，交由主诉官或部门负责人审批。在主诉检察官或部门负责人作出案件息诉的决定后，由息诉事宜小组处理后续工作。
　　2检察建议案件的程序构造
　　对于进入深入审查阶段的案件，在经过上述第一阶段的程序后，如果不能进行息诉的，则继续第二阶段的审查程序。案件承办人员进一步调阅人民法院的案件材料、听取双方对于案件审判的看法以及必要的调查取证。主诉官或承办人员认为可以以检察建议方式结案的，应当中止审查，由主诉检察官主持集体评议，评议按照少数服从多数的原则，确定案件处理意见。如果经集体评议认为不宜以检察建议方式结案或分管检察长不同意以检察建议方式结案的，则进入下一阶段的提请抗诉程序。
　　
　　3案件抗诉的程序构造
　　对于不能提出检察建议的案件，则进一步对其是否需要抗诉或者提请抗诉进行审查。经过全面审阅案卷材料，主诉检察官或承办人认为案件符合抗诉标准，需要提请抗诉的，则应经集体评议，按照少数服从多数原则，确定案件处理的结论。如果主诉检察官的意见与评议决定不一致的，则主诉检察官有权直接将意见报请分管检察长决定。对于提出抗诉的案件应报请分管检察长批准或本院检察委员会讨论决定。
　　
　　（二）每一阶段程序的二元构造
　　以同一方式结案的案件难易程度各不相同，如果均按统一程序进行审查不利于有限的司法资源得到合理的配置。所以，与案件难易程度相对应的，审查案件的程序也应当有简单和普通之分，换言之，在对以同一方式结案案件的阶段化审查中，需要对程序进行二元化的构造。构造二元化程序的前提是要首先确定适用简单程序和普通程序的案件范围，而要确定案件范围必须明确划分繁简案件的标准。结合各种具体因素的考虑，参照审判程序中对繁简案件的划分标准，我们建议根据以下几项实体性标准来确定适用繁简程序的案件范围即：一是案件事实是否复杂；二是案件的法律关系是否复杂；三是案件的社会影响；四是案件的标的额大小。
　　1简易程序
　　（1）适用简易程序的案件范围
　　根据上述实体标准，案件只要满足下列条件，即可以适用简易程序进行审查：一是案件事实简单；二是案件法律关系简单。
　　（2）简易程序的构建
　　此处的简易程序并非指构建出不同于正常阶段化程序的完全独立的程序，而是对正常阶段化程序的简化，是对阶段化程序中某些环节的简化或省略。
　　息诉审查时，对申诉理由明显不成立的简单案件，主诉检察官可当场作出息诉的决定。对具有认定事实没有争议、标的较小，对当事人生产生活影响不大、申诉理由明显不成立等情形的简单民事申诉案件，主诉检察官在听取当事人双方的陈述后，直接可以作出息诉的决定，然后交由息诉事宜小组处理。对于简单的息诉案件，调阅案卷材料可相应简化，无需全面审阅，且可免去调查程序。另外，对简易程序审查的案件，要求正式受理后半个月内审结。
　　2普通程序
　　（1）适用普通程序的案件范围
　　所谓普通程序就是按正常的阶段化程序进行审查的程序。适用普通程序的案件需满足下列任一项：a案件事实复杂；b案件法律关系复杂；c案件的社会影响较大；d案件的标的额较大；e其他需要适用普通程序进行审查的。
　　（2）普通程序的构建
　　对于息诉阶段或可能提起检察建议的复杂案件，按照前述的正常步骤进行审查。
　　对于符合抗诉条件的复杂案件，应当提交本院检察委员会集体讨论决定。同时，对于需要以提请抗诉方式结案的案件，应当实行“两见面”制度，即案件承办人在立案后和结案后，两次约见案件当事人，当面听取陈述或当面答复。另外，在制作《提请抗诉报告书》或者《抗诉书》时，关于抗诉理由等应当做到论点清楚，论据充分，论证严谨。
　　
　　（三）简易程序和普通程序的相互转化
　　在对案件审查过程中，由于某些情况的出现，原先简单的案件可能复杂化，审查程序也须相应转为普通程序；同样的以普通程序审查过程中，发现案件实为简单案件，则后续程序转为简易程序审查。另外，在阶段化审查中，也可能出现某些情形，使得某一阶段的审查需要转为另一阶段的审查。主要存在着以下几种情形：
　　1简易程序向普通程序的转化
　　在适用简易程序对简单案件进行审查时，如发现以下情况则转为普通程序进行审查：（一）案件事实或法律关系虽然简单，但是社会影响非常之大；（二）案件事实简单，但法律关系错综复杂；（三）案件法律关系简单，但事实复杂一时难以查清；（四）其他需要转为普通程序进行审查的情形。对于案件需要转为普通程序审查的，由主诉检察官决定或者承办人员将意见报给部门负责人决定。由简易程序转为普通程序的，应当重新进行审查，并重新计算审查期限。
　　2普通程序向简易程序的转化
　　对于复杂案件，经过审查发现案件看似复杂其实属于简单案件范围的，则转为适用简单程序进行审查。此时，无需从头开始新的审查，对已经完成的环节不予重复，只需对后续的环节适用简易审查即可，无需重新计算审查期限。对于需要转为简易程序进行审查的案件，由主诉官决定或者承办人员将意见报给部门负责人决定。
　　3不同结案方式适用程序之间的相互转化
　　（1）息诉程序与检察建议程序的转化
　　息诉事宜小组在对当事人作息诉工作时，发现申诉人反映强烈，矛盾易激化或申诉人到处上访、申诉，有一定社会影响等情况的，则暂停手中的工作，对案件继续进行审查，如发现符合提出检察建议情形的，则进入检察建议审查程序。程序转化由主诉检察官或者部门负责人决定。
　　（2）息诉程序与抗诉程序的转化
　　在对当事人进行息诉过程中，发现申诉人反映强烈，矛盾易激化或申诉人到处上访、申诉，有一定社会影响等情况的，则暂停手中的工作，对案件继续进行审查，如发现新问题，符合抗诉条件的，则进入案件抗诉审查程序。程序转化由主诉检察官或者部门负责人决定。
　　（3）检察建议与抗诉程序的转化
　　对于准备以检察建议方式结案时，发现新的情况从而使得案件符合抗诉条件的，则继续进行第三阶段抗诉程序的审查。而对于符合抗诉条件的案件，通过与法院的沟通，如果法院同意进行再审的，可以将向法院发出再审性质的检察建议，如此有助于节省司法资源。
　　转变为再审检察建议方式结案的，应报请分管检察长批准。如果分管检察长不同意的，则继续抗诉审查程序。
　　上海市宝山区人民检察院[201900]
　　责任编辑：苗红环