“吃空饷”顽症

王礼鑫

以加强编制管理等措施治理“吃空饷”，治标不治本，消除其财政基础才是治本之策。

说起“吃空饷”，1999年10月31日《经济参考报》一篇《9岁吃“皇粮”，10岁穿“官服”》的报道，曾经让人们“开了眼界”——当时，宁夏同心县这个人口仅33万的贫困县，吃“皇粮”者多达1.1万人，超编2800多人；其中，有“拿着俸禄不上朝”的“挂职干部”，“轮流”上班的“轮岗干部”，10岁的“娃娃干部”、“书包干部”，四五岁的“学龄前儿童干部”；记者发现，一个只有3座墓碑的陵园里，竟然供养着20个管理人员。种种“吃空饷”令人匪夷所思。事件披露后，同心县进行了整顿，涉及这一事件的3名县委书记也受到党纪国法的惩处。

但是，8年之后，“同心现象”并没有绝迹。其他地方暂且不提，5月23日《宁夏日报》头版头条报道，在最近一次清理工作中，全区清理出“吃空饷”人员1062名，其中赫然标明：同心县105名。

难道说“吃空饷”成了顽症?

“吃空饷”现象的“前世今生”

当前的“吃空饷”现象，主要有在编不在岗、死亡不注销、调出不下编、冒领虚报工资等几种形式，最典型、最容易引起公愤的是没有编制且长期不上班领着全额财政工资。从“吃空饷”的典型形式看，可以说古今中外屡见不鲜。

例如英国，从君主立宪制度建立后到19世纪30年代，政府事务增加，文官数量激增，但现代财政制度、公务员制度尚未形成，受到“恩赐制”等影响，文官系统紊乱。我国英国史学者阎照祥曾经指出，文官薪俸参差不齐，收入多寡不等，实职、虚衔和干薪并存等，是当时英国文官管理混乱的重要表现之一。而所谓“干薪”，就是“吃空饷”。1730年代，第一任内阁首相沃波尔的儿子尚年幼，每年却可支取400英镑年金；有人一身多职、雇人代职；1780年，人们发现，有审计官竟然30年“不在岗”；个别部门中，领取干薪或雇人代职者人数竟然超过实际理事的文官。

再看今日的非洲国家喀麦隆，新华网8月16日的消息称，该国公务员队伍进行全面清查时发现，至少有4.5万名已不在职的“吃空饷”公务员仍在领取工资，而这个国家目前登记在册的在职公务员一共14.6万名，退休公务员10余万名。“吃空饷”人数占在册公务员的比重接近31％，估计也是世界之最了。

中国历史上也不乏“吃空饷”现象。清朝中后期，从中央到地方，官吏贪污腐败日益严重，所谓“官侵”、“吏蚀”，手段之一就是“吃空饷”。史载，嘉庆十一年，直隶省司书(相当于会计)王丽南等私刻假印、舞弊营私大案暴露。王丽南串通24个州县官吏，自嘉庆元年开始，“于地丁耗羡杂税项下，俱有虚收虚抵，重领冒支等弊”，共侵盗银31万余两。嘉庆十四年，工部书吏蔡泳受、王书常等人，在皇帝眼皮底下，采取假印舞弊、捏造大员姓名等手段共冒领银物14次，总计价值7万余两。在军队中，绿营官兵待遇低下，粮饷不及八旗官兵的1／3，于是将官通过吃空额来补偿，称为“荫粮”。大量冒滥吃缺，造成军营实际人数严重不足，遇到上级检阅，则临时雇人充数，骑兵临时借马、水师雇寻渔民，堪为奇观。清末新政、民国时代，“吃空饷”花样翻新，国民党军队中军官“吃空饷”也是公开的秘密。

“吃空饷”消耗了多少财政

新中国成立到上个世纪80年代，“吃空饷”极为罕见。不过，随着社会转型、体制转轨，政府财政、人事管理领域等一定程度的失序，“吃空饷”现象死灰复燃，90年代以来趋于严重。有迹象表明，在全国各地尤其是中、西部，地方、基层行政机关、事业单位、国有垄断企业等，“吃空饷”现象绝非个别。2005年11月，中央机构编制委员会官员也承认：一些地方“吃空饷”现象较为普遍。据此，中央编办决定，在全国开展清理“吃空饷”工作。

在此次全国统一开展清理工作以前，湖北、湖南、四川、安徽等一些地市或县，前几年已有所动作。如湖北大冶市2001年清理出“吃空饷”人员272人，湖南邵阳市2003年底清理出201人，四川南充市2004年10月至2005年8月清理出6760人，安徽亳州2004年清理出2484人。这些地方的清理工作，一方面产生了强烈的社会反响，引起政府高层及舆论对“吃空饷”问题的重视，一方面为全国范围的清理工作提供了经验。2005年底开始的全国范围内的清理工作，目前仍在持续。

从媒体公开报道中提供的清理成果方面的信息看，清理工作取得一些成绩。附表“部分省(区、市)清理情况”显示，已完成清理工作的四川、海南、重庆、湖南、河南、宁夏、内蒙古等7个省及自治区，共清理出“吃空饷”者7万多人。

清退“吃空饷”人员的直接效果是减少了政府财政支出。“吃空饷”人员年人均消耗财政支出的数额各地不一，用已披露的有关数据测算，河南是7365元，湖南、重庆均接近5000元；四川“吃空饷”人数中由于包括了被清理的吃救济空饷的人数，年人均消耗财政支出较低，仅为1700多元。而陕西西安市副市长曾经估计，吃空饷者平均每人每年2万元。根据2005年中国统计年鉴计算，这7个省份2004年行政管理费接近405.6亿元，如果“吃空饷”者以年人均消耗财政支出5000元～2万元计，上述7个省及自治区一年共减少支出3.5亿～14亿，行政管理费可节省0.9％～3.5％。

财政民主化是治本之策

闲职、干薪等“吃空饷”现象也是18世纪英国政府的顽疾。18世纪末以后，英国文官系统历经两次大的改革，到19世纪中后期政府体制趋于成熟，当然也消除了“吃空饷”。两次改革的主要内容包括整顿财政混乱、立法强制清除闲职干薪、由议会决定文官薪金、文官职位分类、考任制、供给制等。改革在实质上先是完善了公共财政，彻底实现了西方式财政民主化，后来则形成了现代公务员制度。

具体来说，1780年到19世纪初，英国文官系统进行第一次改革。当时，除前述“文官薪俸参差不齐，收入多寡不等，实职、虚衔和干薪并存等”外，还存在文官录用无常规可据、任凭要人指定以及文官管理混乱、效率低下等问题，“文官系统腐败、渎职和低效”。尽管这些问题引起了当时政界和世人的关注和批评，不过，批评的焦点和改革的切入点却是财政混乱问题。比如，下院责令成立专门委员会调查政府财务和文官收支状况，委员会后来提出改革措施包括：严格财务管理制度，统一账簿誊写格式和文字；废除闲职干薪，裁减冗员，明确职守；实行统一的等级薪俸制，废除额外收入；实行统一的退休和退休金制度；财政部等高级文官必须立誓廉洁守法，如若违反立即罢免……闲职、干薪，起初采用“自然消亡”方式，1797年后，方式改变，政府通过议会立法直接清除

了关税和土地税等部门中的一些闲职；1816年，又通过立法，将文官薪金由政府各部自筹自管改为议会核定。

改革当然不是一帆风顺，也有停顿、徘徊，不过，侧重财政整顿的第一次改革，从源头上清除了买卖官职、贪污贿赂、虚衔、干薪等腐败现象滋生的土壤，从财政支出方面进一步完善了公共财政体制，也奠定了现代公务员制度的财政基础。至于录用、考核、晋升等旨在改善文官素质、提高工作效率的革新，则是19世纪50～70年代第二次改革的主要内容；当时提出并采用职位分类、公开考试录用、功绩晋升制等办法，以后又逐步完善，开启现代公务员制度的先河。此后，英国政府保持了廉洁、高效。

众所周知，现代西方政治文明发端于英国，英国现代政治文明肇始于1215年国王与贵族达成的限制国王纳税权的《大宪章》，功成于议会对国王及其政府的全部财政决定权的掌控。英国文官改革的经验说明，以财政改革为切入点，建立现代公共财政制度，是根除腐败、建立廉洁政府的治本之策。

当前我国“吃空饷”现象既是政府人事也是财政领域中一定程度的管理失序的产物。同人事管理领域的失序比较，当前我国财政管理更为混乱。由此，整顿财政，实现财政民主化，建立有中国特色的公共财政制度，是政府转型的当务之急。当前财政管理中的混乱，从财政收入看，一方面是征税能力不足，另一方面是“三乱”现象泛滥成灾，其体制根源是税费制度设计不合理，而政治根源在于纳税人的权利没有得到保障，纳税人无法有效监督政府，其后果是政府收入结构不合理，地方、基层、部门、单位等分散了公共资金，中央或上级政府治理能力下降。

众所周知，1990年代以来，政府全部收入包括预算内收入、预算外收入、制度外收入三部分，中央或上级政府实际上只控制监管了预算内收入以及一部分预算外收入，而少则数百亿、多则数千亿元的部门、单位制度外收入(“小金库”)游离于监管之外。从财政支出看，预算内资金使用中的挪用、截留、低效等现象，问题还不算严重；但支出结构不合理，尤其是行政管理费膨胀迅速；不受控制的部分预算外收入及绝大部分制度外收入的使用，支撑了公务消费的巨大规模，如每年数千亿的公车消费、公款吃喝、公款旅游、公款培训等；而公务员收入分配秩序混乱、超编、“吃空饷”现象等，正是一些单位、部门收支混乱的外在体现。所以，以加强编制管理等措施治理“吃空饷”，治标不治本，消除其财政基础才是治本之策。

(作者单位：上海师范大学法政学院)