中纪委：垂直管理酝酿待发孙亚菲

孙亚菲

■纪检系统的现状是：不仅同级无法监督，即使对下级查处也诸多掣肘。

■深圳早在１９９８年率先改革，但触目惊心的腐败案件，事实上对反腐体制提出了根本变革的要求。

■各省纪检委现在接受同级党委领导，要跨越这一步，实行中央对省纪检部门的“垂直管理”，需要修改党章。

１０月１０日，新华社的一则消息震动了国内外：黑龙江５位副省级高官辞职或免职，同时新任命了４名副省级干部，其中３人由中央直接“空降”黑龙江。

这场空前的人事地震之前，黑龙江连续发生过两起腐败大案———黑龙江省原省长田凤山案及省委组织部原部长韩桂芝案，这再一次引起了人们对反腐的关注。

从１９７９年中央决定恢复中纪委并重建地方各级纪律检查机关，至今已２５年，反腐斗争的任务越来越重，中纪委在向十六大所作的报告中透露：仅１９９７年１０月至２００２年９月，全国查处的省（部）级干部，达９８人。

高官腐败，对反腐工作提出了新要求。去年，中纪委开始了“统一管理”的尝试，几个月过去了，效果如何？

纪检体制“破局”

２００４年４月７日无疑是一个转折点。在中央纪委、监察部派驻机构统一管理工作会上，中央政治局常委、中纪委书记吴官正指出：中纪委、监察部今年要改变对派驻机构的管理方法，将“双重领导”改为“统一管理，直接领导”。

“双重领导”如何形成的？中纪委政策研究室李永忠认为，这是“苏联模式”的沿袭。即由上级纪委和同级党委共同领导，上级纪委主要负责工作业务的“事权”，而同级党委领导“人、财、物”。

显而易见，如此分权的结果，事实上将纪委归到了同级党委名下。“做什么事上级纪委可以安排，怎么做却得听从同级党委的意见。”李永忠认为，领导体制不顺，是纪委重建以来感到的最大问题。

“表面是双重领导，事实上是同级党委在起决定性作用。”在四川省纪检部门工作多年的刘松志告诉记者，遇到问题，查还是不查，如何查，能不能报上级纪委，都需要同级党委批准。

缺乏独立性，束缚了纪检部门的手脚，在众多被查处的省部级高官中，从成克杰到胡长清，从田凤山到王怀忠，没有一个由同级纪检部门突破。

“不仅同级无法监督，即使对下级查处也诸多掣肘，”中纪委的钟岩分析，“下级犯了错误，上级说不定有连带责任，谁愿意自找麻烦？”这种体制造成的现状是，纪检部门只能向再下一级延伸，大大削弱了它的监督功效。

由此造成的后果是矛盾上交，信访量剧增，钟岩在中纪委工作多年，他回忆十年前，位于北京张自忠路七号院内的中纪委信访室，一两个月才会出现一两起群众集体上访事件；五六年前，大约每一两个星期就会有一起。

收回对派驻机构的管理权，“统一管理，直接领导”，正是中纪委力图改变现状的积极之举。“其主要目的是加强对驻在部门领导班子及其成员的监督……防止权力失控、决策失误和行为失范。”中纪委监察部派驻机构统一管理领导小组负责人介绍。

具体的实施办法是，将现派驻在中央各部委的纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部，统一管理，工资和福利待遇仍在原派驻单位领取。

“也就是说，除了工资福利不变外，你的提拔、升迁、任免及工作考评，都由中纪委负责。”钟岩说，这样的制度安排，使派驻人员从原来的权力、利益格局中“超脱”出来，可以更好地监督领导班子成员。

“先锋”试验

这件新闻让社会关注，但对纪检系统的人来说，“统一管理”一词早就不新鲜。１３年前，湖南省张家界市纪委就突破“禁区”，向县区选派纪委书记，实现“直管”。１９９８年深圳市纪委再进一步，收回各个局纪检监察人员的编制，全面管理人、财、物、事。

“体制的不科学，权力结构的不合理，不但增加了反腐败的成本，而且弱化了监督的效力。”中纪委政策研究室的李永忠在一篇文章中，曾把监督不到位归为三类：绝少事前监督———难以参与决策；很少事中监督———力不从心；大多为事后监督———其造成的后果已相当严重。

深圳市纪委正是根据这三个环节来逐一改变的。纪委副书记孙大卫告诉记者：第一步将工商、公安、税务等几家除外的派驻纪检组２４个编制，全部收回市纪委，所有福利待遇全部迁至市纪委。

“我们当时考虑，不能再像以前一样，到所在单位办公，那样一来，关系过于紧密，工作中容易产生偏袒情绪，甚至徇私枉法。”

解决方法是“派而不驻”。将２４人分成３组，办公独立在外，每组对八九个单位进行归口监督。比如第三组，分管建设口，联系规划、国土、建设、水务、环保等部门。组长范少宇告诉记者，这种方式，既保证了与对口单位的经常业务往来，又不至于过分亲密，“更重要的是，这样把纪检人员相对集中在一起，有利于办案查案，不像过去那般分散而毫无效率。”

不过孙大卫也坦承：“我们最重要的任务，不是查案，而是预防。”

“主线就是抓住权、钱、人等容易产生腐败的环节。”孙大卫将其归纳为三个“不”：不能，不敢，不想。

“所谓不能，就是各种机制互相制约，减少腐败机会；不敢，就是惩罚措施严厉；再就是思想教育了。”

“三不”在深圳的反腐中起到了明显作用，但离预期的目标仍有较大距离。范少宇所领导的第三组，是一个典型缩影。他们所对应的建设口，正是公务人员违法乱纪、贪污腐败的高发地带。

纪检部门曾经做过一项统计，深圳建市以来，因腐败落网的党员干部，９０％以上都涉及行政审批，其中，又有６７％的腐败行为发生在土地、建设工程、产权交易等领域。

去年１２月底，深圳公审了市能源集团原董事长、党委书记劳德容，其受贿和巨额财产来源不明近２０００万元；深圳市民政局原局长黄亦辉，在任市公路局副局长、局长、市民政局局长期间，接受建筑企业、包工头贿赂近１５１９万元，另有１８９９万元来源不明。

该市一位官员告诉记者，深圳是改革开放的前沿，这些触目惊心的腐败案件，事实上对反腐体制提出了根本变革的要求。

始料未及的变化

或许有一个情况始料未及：在中纪委展开“直属”行动后，首先的阻力并非来自外部，而是被调整人员本身。

十六大前，国家工商总局的９名纪检干部，拉开了改革的帷幕，最早“回归”中纪委。之后，卫生部及国家药品监督管理局相继进入第一批试点。

田红星（化名）是试点单位中的一个工作人员，“坦率地讲，当时听说要试点，第一个念头就是想调到其他部门去。”

尽管调整后工资福利待遇保持不变，但田红星却感觉不一样了，“完全进入了纪检监察这个封闭的系统，流动困难，个人前途更加摇摆。”

钟岩还分析了更深层的原因：统一管理之后，其实就变成“中纪委的人”，跟原单位已无关系，—些无形的关系和利益自然也就消失。“而纪检系统除了得罪人，是没有什么好处的。”纪委毕竟是“清水衙门”。

“监督领导”的微妙处境

在试点方案中，派驻机构的主要职能被设计为“监督驻在部门领导班子及其成员”，这无疑是个好的想法，这是此次改革的亮点之一。

微妙的是，统一管理之后，派驻机构和所在单位关系发生了变化，“—方面你不是驻在部门的人，另一方面你又不是中纪委本部的人，姥姥不疼，舅舅不爱的，还要吃人家的饭，拿人家的钱，‘找别人的碴，地位身份更尴尬了。”田红星分析，这种关系把握难度很大，要花很多时间和精力来搞平衡。

派驻机构的法律地位也是个问题。派驻机构严格来说不是法律主体，不独立承担法律责任，同时也不拥有中纪委、监察部诸多查案的权力。例如发现问题后，不能调档案，不能查银行账，不能询问相关人员，只能把情况报给上级纪委。最终查案的，还是中纪委。

得以改善的是，派驻机构人事任免等不再受制于同级党委，案子也无需先汇报后报告，“独立性增强了”。当然，被监督对象也开始“变招”，“比如文件也不让看了，没有硬性规定所有文件非要交纪检组参阅。如果没有信息渠道，无异于被蒙上了眼睛。”

对于改革后出现的新情况，中纪委无疑正在关注，并收集有关的材料予以分析，专家们分析说，一个制度的有效运行，不仅需要制度本身设计的合理性，更需要许多相关条件配套。

毫无疑问，让派驻机构从同级党委的构架中独立出来，是符合“党内分权”，“异体监督”思路的。但是，还需要中央财政支持、各个部门的配合、工作流程的科学设置、法律的完善，以及外部监督力量的支持，等等。而这些的完成，非一朝一夕之功。

李永忠表示，目前中纪委将派驻机构管理权收回，无论当下效果如何，毕竟理顺了“条条”，跨出了有益的第—步，只待日后完善诸多细节。

“重点还在于对块块的管理上。”李永忠认为，所谓块块，即是对省级纪检部门的管理问题。党章规定：各省纪检委只接受同级党委领导。“要跨越这一步，需要修改党章。”

短期内无法对省级纪检部门“垂直领导”，中纪委采取的变通之策是派出巡视组，计划在５年内对全国３１个省、自治区、直辖市巡视—至两遍，主要目标是地区党政“一把手”。

尽管对“块”的垂直还尚待时日，但一些省已表示，考虑“效仿”中纪委，将派驻到各厅局的纪检组实行“垂直管理”。