制度不等于规则

毛　飞

依法律程序而言，原黑龙江省绥化市委书记马德卖官受贿一案已经宣告终结了。绥化市的新任市委书记胡世英上任伊始，便向组织部门提出“用制度管人”的要求。绥化市开始革新干部任用、考核、监督等各项制度规定，力求增加当官的风险。同时，专家们也相继指出，必须以制度遏制用人腐败。

制度，似乎已经成为防范惩治腐败行为的最后一件法宝———至少在大多数人们心中是如此。除了诉求于刚性的制度，人们似乎已经对教育、宣传以及各式各样的反腐秀丧失了信心。事实表明，制度反腐已经成为高层决策者与普通老百姓共同认定的最高反腐战略。

然而，人们又会发现，制度好像也未必是能抵挡住权力腐败和官场潜规则的铜墙铁壁。当马德还是绥化市委书记的时候，他也是一个高度“重视”制度，善于搞制度建设的领导干部。正是他一手创立了干部推荐责任制，在全市推行党政领导班子成员廉政述职制度，制定了群众评廉、组织考廉的工作措施……只不过，这些冠冕堂皇的制度并不能妨碍他尽情地批发乌纱帽，也无法阻止卖官买官的贪墨之风席卷整个绥化官场。

于是，马德案便折射出现实中一个悖论：一方面，我们希望以制度遏制腐败；另一方面，制度非但不能成为遏制腐败官员贪欲的利器，反而可能变成他们谋取晋升的政绩。

在权力腐败与官场潜规则面前，制度难道真的如此无用？其实，事实并非如此。问题的症结在于，我们犯了一个错误：把制度等同于规则。

现实中，官员们总是习惯于将制定法规、下发文件等同于制度建设，在人们的视野中，这些法律、法规、政策规定似乎就是制度。但是，这些存在于纸面上的规则，无论其条款多么严密、文字表达如何义正词严，它们都不是真正意义上的制度。

真正的制度是运转着的规则体系，是活在现实中的规则，而并非死在文件里的规则。见之于纸面的规则是制度的静态表现，其至多算是制度的躯壳；而制度的灵魂———真正使规则体系得以运转起来的动力———恰恰是隐藏在纸面规则背后的权力格局。

规则，只有匹配上合适的权力格局，才能够真正运转起来。惟有那时，规则系统才真正变成了制度。干部推荐责任制也好、官员廉政述职制度也好，真正让它们发挥防腐反腐效用的原动力来自于相互制约、整体平等的多元化权力格局。事实证明，一个多元化的权力格局能够产生出一种微妙的动力，推动着整个规则体系运转起来。

只有任免干部的权力与追究责任的权力达成了平衡，干部推荐责任制才能够真正从纸面上活过来；只有官员手中的公共权力、监控机关的监督权力与公众手中的监督权力实现了平衡，官员廉政述职制度才能真正在现实政治生活中运转起来。

但是，马德治下的绥化却根本不存在这样一个多元化的权力格局，存在的是一个高度集权的一元化权力格局，而马德本人恰恰处于这一权力格局的顶端。于是，这种完全一边倒的绝对权力形成了一种巨大的压力，将本已制定出台的种种规则死死地压服在纸面上；干部推荐责任制也好、领导班子成员廉政述职制也好，都被死死地摁住，压根就运转不起来。马德治下的绥化不缺死的规则，却没有活的制度，因此，他本人乃至整个绥化官场的腐烂就成了情理之中的事情了。

新任的绥化市领导们力图摆脱马德的阴影，他们期望通过制定干部任用“票决制”等新规则防范第二个马德的出现。但值得担心的是，如果新的干部选拔制度、监督制度仍然找不到与之相匹配的多元化权力格局，他们成功的可能有多大？