税收优惠政策对ＦＤＩ的影响

李海绒

[摘要]为了吸引FDI，我国政府先后制定了一系列税收优惠政策，这些政策极大地激励了FDI，带动了我国经济增长，同时也给我国经济发展带来了一些负面影响。本文针对这些负面影响，应用实证研究方法，提出自己的看法：

外商直接投资(简称FDl)在我国经济发展过程中担任着重要角色，为我国经济体制改革提供了决策支持。对我国现行的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《企业所得税法》之间的差异，进行分析及其对FDI带来什么影响有着现实意义。

一、我国现行的对FDI税收优惠政策的经济特点

(一)税收优惠政策集中体现在所得税优惠上。我国对FDI的税收优惠政策涉及增值税、关税和所得税等方面。但增值税和关税等流转税属于间接税；因而对FDI的影响主要体现在他们所生产的产品价格上，是间接优惠。而所得税是直接税，对所得税的优惠直接增加了外商的利润，这正是吸引FDI的原动力。因此，在1991年7月的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》中，大量规定了对FDI的优惠和减免，而在其他税收方面，则没有专门的规定。

(二)税收优惠政策的总体目标是吸引外资，提高我国经济总量。在当时，我国经济的主要矛盾是经济增长问题，制约经济增长的瓶颈之一便是资金，于是吸引外资就成为制定税收优惠政策的重要出发点。为此，在确定应纳税所得额时，无论是在收入总额的确定上，还是在准予扣除项目的金额上，都给予FDI与国内企业相比较多的优惠；在制定税率和税收征管办法时，也制定了较为灵活的政策，给地方政府一定的灵活性，激发地方政府吸引外资的积极性。

(三)税收优惠政策体现了我国产业政策的要求。现行的外资企业所得税的税收优惠政策主要包括地区投资优惠、生产性投资优惠、再投资退税的优惠，以及预提税方面的优惠等。这些优惠体现了我国当时发展沿海开放经济和生产性企业的战略，对于内陆地区和第三产业的优惠政策则比较少。

二、税收优惠政策对FDI规模变化的影响

FDI投资规模与税收激励密切相关。在改革开放初期，税收优惠政策主要吸引了大量来自港澳台的中小企业的投资。这种投资也是试探性的投资，在数量上并没有非常明显的增长，因为政策还未完全明朗化，多数投资者还处于谨慎的决策阶段。只有政策十分清晰，稳定下来以后，投资才有了快速的增长。如果说我们实行的税收优惠对FDI产生了影响的话，那么，从我国利用外资的过程来看，对税收优惠政策的调整，也使得我国吸引外资的规模随之发生相应的变化。通过对1985-2003年底的FDI投资情况的对比，我们可以看出，随着改革开放的深化，外资的进入从一开始就呈现出上升趋势，尤其是1991年，我国颁布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则，并取消了利润汇出我国的所得税，税收优惠政策第一次以法律的形式规定下来，同时，避免双重征税的双边协定也使得税收优惠政策给予外商的实惠在外资的来源地也得到了保证。税收优惠政策就变得非常明朗、清晰和稳定了，投资者的担心和顾虑也就减少了很多：所以，在1991年-1993年之间，外资进入的幅度就大大增加。项目数在1990年的时候仅有7273户，而在随后的三年之中增加了10．5倍，达到83437个；实际使用外资金额由34．87亿美元增长到275．15亿美元，增幅达690％。可见，虽然外商直接投资是在税收优惠政策的激励下来到中国的，但是实际使用外资增幅较低也表明外商投资者对中国的政策还是有一定的戒心，还是谨慎地进行投资决策的。

值得注意的是，自1993年以后，外商直接投资的项目数有所回落，从1993年的83437个降到了1999年的16918个，但是实际使用外资的金额却一直保持增长的态势，从1992年的110．08亿美元增长到1998年的454．63亿美元，只是到1999年才有所回落，2000年以后，无论是外商数量还是实际使用外资的金额都恢复了增长。2002年在世界跨国直接投资规模持续大幅下降的情况下，中国实际使用外资金额超过527亿美元，创历史最高水平，在联合国贸易发展会议(UNCTAC)公布的排行表中，居全球第一位，2003年世界FDI没有重拾升势，中国在SARS情形下，仍取得了实际使用外资535亿美元的历史最高水平。在这期间对FDI所得税优惠的政策并没有发生比较大的变化，这说明真正吸引外商直接投资的原因正在发生变化，税收优惠对FDI的吸引力逐渐弱化。

三、税收优惠政策对FDI结构的影响

税收优惠政策对FDI结构的影响首先表现为外资地区分布不均衡。东部投资规模与中西部投资规模之间的差额中，外商投资部分所占比重由1993年的15．4％上升到1998年的31.4％、截至2002年底，在全国累计批准设立的外商投资企业数、合同外资金额和实际使用外资金额中，东部地区所占比重分别为81．34％、86．60％和86．05％；中部地区所占比重分别为11．66％、7．55％和8．86％；西部地区所占比重分别为7．00％、5．85％和5．09％。这表明各地区利用外资的差距越来越大，东西部地区基础设施和投资环境之间的差异固然是造成FDI地区分布不均衡的主要原因，但所得税优惠在地区之间的不同也是一个重要的原因。我国现行的地区性税收优惠共有13个，其中具有代表性的有经济特区、沿海开放城市(地区)、经济技术开发区和高新技术产业开发区。上述优惠主要集中在我国东部，造成了FDI也主要集中在东部地区，这种不均衡无疑扩大了我国东西部地区之间的差异。

税收优惠政策对FDI结构的影响还表现在外资产业投向的不均衡。根据中国投资指南网提供的数据，外资产业投向失衡主要表现在三次产业结构失衡和投资行业结构失衡，从三次产业结构来看，截至2002年底，第二产业利用外商直接投资的比重为：项目数所占比重为73．15％；合同外资额所占比重为63．32％；第三产业只占到20％-30％；第一产业则不足2％。从投资行业来看，产业内部偏差也十分明显，工业是外商投资的首选，比重占60％以上，而教育文化和广播电影电视业、科研和综合技术服务业所占比重均不足0．5％。在产生这种现象的众多原因中，税收激励无疑是一个重要的因素。在当时的历史条件下，我国颁布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则中较多地规定了对生产性企业的优惠政策，而对第一产业和第三产业相关的激励却比较少，这个特点对FDI的投资产业分布产生一定的影响。

四、对FBI税收优惠政策带来的其他问题

内外有别的优惠政策破坏了国内企业与外商投资企业之间竞争的公平性。外资相对于国内企业而言，本来在资金和技术等方面就具有一定的优势，在税收方面的优惠使他们更有可能在占有市场、争夺人才等方面与国内企业竞争，这一方面使国内企业市场竞争力相对下降；另一方面在FDI就业的人员相对较高的收入也扩大了我国收入分配的不均衡性。

国内外企业所得税法的差异可能导致企业偷税，我国的税收优惠政策(尤其是对FDI的优惠)历来既复杂又混乱，一方面为外资企业偷逃税款提供了方便，同时也为我国对FDI的税收征管工作带来了困难。更为严重的是，一些国内企业为了享受外资企业的税收优惠政策，不惜采取政策寻租的办法，把大量的资金转出国内，然后再以外资的身份转回来，在国内从事生产经营，或者干脆就搞假外资。不仅干扰了正常的经济秩序，还带来了一些其他不良后果、

五、结论和建议

(一)正确认识FDI对我国经济发展的作用。FDI对我国经济发展具有极强的正外部性，同时也给中国经济带来一些问题，应该说，中国经济发展中的这些问题在中国本来就存在，FDl只是扩大了这些问题的严重程度，而造成这种结果的原因之一便是目前不恰当的税收优惠政策不合理。世界各国都有其自身的税收优惠政策，实践表明，这些政策对他们吸引FDI产生了积极的效果，我国税收优惠政策对FDI规模的影响正在减小，并不能说明税收优惠政策无效，它只能说明我们在政策引导上不能适应FDI的要求。因此，所得税改革势在必行。

(二)统一内外资企业所得税优惠政策。在改革开放的初级阶段，采取内外有别、对外资相对优惠的税收优惠政策，从战略上来讲是利大于弊的。但是随着中国对外开放的深化，必须提高引入外资的质量和效益，进入利用外资更高、更成熟的阶段。中国加入WTO标志着中国的对外开放进入了一个新阶段。在利用国际市场时，我国必须权衡国内国际两种资源配置的效率，考虑国际的经济和政治安全，调整和制定中国的税收优惠政策。如果继续实行内外有别的税收优惠政策，将更加不利于国内企业与外资企业的竞争，而且由于逐步向外国开放了中国一些盈利较大的服务部门，可能引起税收更多的流失，各种负面效应将更为明显，“利大于弊”的效应格局将转变为“弊大于利”。而且建立一套统一、规范、公平、透明的内外企业税收制度，公平内外资企业税负，实行国民待遇和非歧视性原则也是世界各国的通行做法，同时也是我国入世和经济全球化的必然要求。

制定专门的《税收优惠法》。税收优惠可以促进一国经济发展，但不恰当的税收优惠范围会引起税源流失，加速经济畸形发展。为了改变FDI税收优惠目前内容杂、规定散、补充繁、变化快的局面，建议我国的立法机关在统一内外资企业税收制度的前提下，从吸引外商直接投资的现状和国民经济发展的需要出发，借鉴世界各国和地区的政策经验，对其单独立法，制定一部同时适合内、外企业的《税收优惠法》，明确税收优惠的具体措施、范围、内容、办法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利和义务等规定，内容涵盖对外商直接投资的所有税收优惠。这样，只需在有关税种基本法中对各税种的优惠问题做出几条原则性规定，至于优惠的具体措施项目、内容、办法、审批权限等，尽收《税收优惠法》中。以“法”为依据，才能有效地增强税收优惠的规范性、透明性和整体性，也有利于消除地方政府在税收优惠领域的过度竞争行为。